Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

В. Є. Кириченко,
кандидат юридичних наук, Харківський національний університет внутрішніх справ МВС України,

Статтю присвячено проблемі розробки та прийняття Положення про Селянський поземельний банк. Розглянуто участь різнорівневих владних структур у законотворчому процесі та впливу на нього громадської думки.

The article is devoted to the problem of development and adoption of Regulation about Country land bank. Here we can see the participation of authoritative structures of different levels in the law making process and in the effect on it of social opinion.

Ключові слова: суспільна думка, селяни, іпотека, правотворчість, законопроект.

В умовах посилення аграрної кризи, яка є наслідком нереалізованої в країні аграрної реформи, зацікавленість історичним досвідом у цій сфері неухильно зростає. Сучасні реформатори одним із напрямів відродження українського села вважають утворення фермерських господарств. Здійснити цей намір без підтримки держави, в тому числі без державної іпотечної установи, просто неможливо.

Традиційно основним джерелом, яке використовують для розробки нової нормативної бази, є законодавство тих держав, які накопичили позитивний сучасний досвід в упорядкуванні аналогічних відносин. Творче використання закордонного досвіду можна тільки схвалювати, бо нераціонально робити відкриття, вже зроблені іншими, проте не потрібно забувати і про власні історичні напрацювання. Сьогодні, коли країна зазнала невдач у реформуванні аграрного сектора економіки, необхідно звернутися до історії для того, щоб на прикладах минулого надати оцінку сучасним подіям, правильно скоригувати курс і методи його реалізації.

Дослідження власного досвіду розбудови державних іпотечних установ і, зокрема, Селянського поземельного банку має не тільки наукове, але і практичне значення. Насамперед особливу зацікавленість викликають правові аспекти цього складного процесу, бо саме вони тривалий час залишалися поза увагою науковців*.

Дореволюційна історіографія, присвячена Селянському банку, має переважно загальноісторичне та економічне спрямування і, як на наш погляд, певною мірою фрагментарний характер. Див.: [1]. У більшості досліджень радянських часів дотримувалися ленінської тези про те, що СПБ діяв винятково в інтересах дворян. Див.: [2]. Серед сучасних досліджень правового спрямування, що зверталися до цієї тематики, хотілося відзначити наступні роботи, див.: [3].

У Російській імперії влаштування земельного кредиту для сільського населення було визнане необхідним ще під час підготовки до реформування земельних відносин. Досвід перших років правозастосовної практики положень 19 лютого 1861 р. тільки підтвердив ці переконання. На той час Захід уже був остаточно переконаний, що без кредиту і його головного знаряддя - банків - немислима сільська промисловість і торгівля [4, с. 111]. Саме в цей час Б. Гільдебранд формулює поняття „кредитне господарство” і визначає його як найпрогресивнішу форму економічного життя, що дозволяє кожному „чесному і здібному робітникові” стати підприємцем і забезпечити „взаємний обмін витворами людської праці, заснований на особистому спілкуванні, на чесному слові, на довірі, на моральних якостях” [5, с. 230-231].

Підстав для здешевлення землі у європейській частині імперії не було; за влучним висловом О. В. Яковлєва, земля отримала статус цінного паперу, що має значний попит і тому постійно зростає в ціні [6, с. 51-52]. Історія повторюється, і саме таке становище наявне сьогодні в Україні. До цього потрібно додати, що як тепер, так і тоді емісія таких „цінних паперів” була досить обмеженою, а попит мав стійку тенденцію до зростання. Таким чином, майже всі визнали необхідність допомогти селянам, долучивши їх до фінансових ресурсів на сприятливих умовах: преса, земські сходи, різноманітні комісії, провідні науковці. Залишалося докласти лише необхідних організаційно-правових зусиль.

Але дехто з учених заперечував доцільність влаштування кредиту [7, с 164]. Так, відомий у свій час економіст-фінансист В. П. Безобразов, до кола наукових інтересів якого входило дослідження іпотечних установ, у своєму порівняльному аналізі організації кредитної справи у Франції і Німеччині наводить думку французького економіста Бусенго, який стверджував, що людина, позичаючи гроші під 6-8 %, щоб придбати землю, яка принесе йому прибуток не більше 2,5 %, здійснює погану спекуляцію. Саме такі угоди були головною причиною скрутного становища, в якому опинялися сільські мешканці. Вони повинні користуватися кредитом не для придбання землі, а для її обробітку.

Хороше землеробство, насамперед, потребує капіталу; хлібороб же, що витратив останню копійку на придбання землі, розпочинаючи її обробку, немає нічого, крім рук [7, с. 106]. Критично не сприймаючи цю думку, О. Немеровський зазначає, що такі випадки, хоча і трапляються, але є не загальним правилом а, навпаки, винятком [8, с. 316-317].

Об’єктивно кажучи, ідеї Бусенго правильні, якщо пристосовувати їх до великої земельної власності, яка дійсно потребує відчутних інвестицій у господарство. До того ж боргів, які обтяжують селянську власність, можна легко позбутися без загрози для землевласника, потрібно лише одне: щоб купівлю було здійснено на розумних засадах довгострокового кредиту, за яким щорічна сплата відсотків є посильною для господаря.

Поява ідеї утворення селянського банку, так би мовити, на офіційному рівні, як і потрібно було очікувати, належала земствам. Земські гласні краще за високопосадовців розуміли потреби селянства, а ще більше - власні потреби, бо більшість у земствах становили дрібні та середнього достатку дворяни, і саме серед цієї категорії поміщиків перебували ті, хто хотів позбутися своїх маєтків під тиском економічних обставин, сформованих реформою 1861 р. Точки зору та міркування земців знайшли своє упорядкування в матеріалах, напрацьованих Комісією для дослідження становища сільського господарства і сільськогосподарської промисловості в Росії під головуванням міністра державного майна П. О. Валуєва, яка була створена у 1872 р. і отримала в народі назву за прізвищем свого міністра. На підставі здійсненого анкетування комісія зробила зріз стану сільського господарства імперії, так би мовити, за результатами проведених реформ. І князь В. А. Кудашев, доповідаючи в комісії про клопотання, що почали надходити від земств, висловив свою впевненість у тому, що жоден банк не буде гарантувати повернення грошей так, як селянський банк, і так селяни будуть мати значно більше шансів власною працею повернути позичений капітал, ніж поміщик [9, c. 271]. Ця теза зафіксована в багатьох матеріалах комісії. У зведенні запропонованих рішень знаходимо: заохочення всіма можливими заходами утворення селянської поземельної власності і заснування для цього позичкових банків; збільшення селянських наділів за рахунок купівлі додаткових угідь у землевласників і заснування урядом позичкових банків для цих цілей [10]. У прикінцевій постанові, зафіксованій у журналі комісії, зазначалося: „слід за допомогою земських чи сільських банків полегшити селянам придбання землі в особисту власність” [9, с. 33].

У 1874 р. до міністра фінансів надійшов проект положення „поземельного банку для всіх”. Головна мета цього законопроекту полягала у виданні більш дрібних позик, ніж ті мінімальні, які за статутами дозволено надавати земельним банкам для сприяння селянам у купівлі землі. Як організаційну-правову форму пропонувалося використати акціонерні засади організації банку, але з гарантіями уряду та земств.

Міністерство фінансів не сприйняло запропонованих принципів розбудови селянської кредитної установи, що можна пояснити, перш за все, позицією керівника фінансового відомства країни М. Х. Бунге, яка згодом була сформульована у Всепідданнійшій записці, де зазначалось, що у провідних країнах Заходу визнається за необхідне посилення державного втручання до системи кредиту. На його думку, в Росії, де казенні кредитні установи завжди користувалися більшою довірою, ніж приватні банки, уряд і далі має зміцнювати свій вплив. „Не усуваючи приватної банківської діяльності, держава повинна надати уряду головну роль у справі кредиту, регулювати та здешевлювати останній і, зрештою, спрямовувати його в ті сфери, які не є особливо привабливими для приватної заповзятості” [11, c. 282].

Такий погляд державного службовця поділяли і в наукових колах. О. В. Яковлєв на пропозицію застосовувати акціонерні організаційно-правові форми для майбутнього банку зауважував, що в тих заходах, де спекулятивні розрахунки повинні відійти на останнє місце, а на першому місті стояти тільки громадські інтереси, панам акціонерам нема чого робити [6, c. 45].

З 1876 р. стало активно дебатуватися питання влаштування кредиту для допомоги селянам у придбанні землі та вступило у нову фазу. До обговорення на рівні земств і державних комісій долучився широкий загал. Поштовх до дискусії дала вже цитована праця „Мелкий земельный кредит”, написана у співавторстві князем О. І. Васильчиковим та О. В. Яковлєвим. Останній, з відвертою іронією та без переконливих аргументів, відхилив таку форму організації, як урядові та громадські банки, і запропонував зупинитися на заснуванні центральної каси та народного кредиту, які були б поєднані між собою товариствами дрібних землевласників на засадах кругової поруки.

Така абстрактна пропозиція мала багато практичних зауважень, але все ж таки знайшла своїх прихильників у земському оточенні. У свою чергу, співавтор О. В. Яковлєва О. І. Васильчиков, який перебував під впливом відомого в той час статиста Ю. Янсона [12, c. 165], був прихильником ідеї (яку, до речі, поділяв і М. Х. Бунге) організації дешевого кредиту на зразок викупної операції, відзначав необхідність участі в цій справі уряду, який би виконував посередницькі функції між селянами і поміщиками, влаштувавши кредит як продовження викупної операції та виправлення її помилок [6, с. 28].

Велике значення цієї монографії, яка базувалася переважно на фактичному матеріалі, напрацьованому Валуєвською комісією, полягало в тому, що вона привернула увагу суспільства до проблеми селянського земельного кредиту, до економіко-правового значення цього питання і зробила перші практичні кроки на шляху ретельної наукової розробки цього питання та формулювання конкретних пропозицій.

З 1877 до 1882 рр. ця проблема обговорювалася у періодичних виданнях та була майже у всіх порядках денних земських зборів. На одних зборах ідея отримувала загальну підтримку, на других голоси розподілялися, на третіх, таких як Харківське земство, було відкинуто зовсім, на підставі твердження більшості гласних, що селянське малоземелля - це не що інше, як „недоладна фраза, видута літературою відомого штибу”. Тому не дивно, що в 1876 р. Харківське губернське земське зібрання відхилило пропозиції, розроблені Харківським земельним банком про влаштування довгострокового кредиту для селян [13, с. 732].

Парадоксальним є те, що серед українських губерній найбільшу активність у питанні влаштування кредиту для селян виявили Таврійська та Херсонська губернії, тобто малонаселені південні території, де попит на землю був незначний [14, с. 24]. Оскільки більшість земських гласних були землевласниками, то зусилля з організації кредиту, спрямованого на продаж землі селянам, були вигідні і латифундистам.

Таким чином, можна з упевненістю констатувати, що „гласність”, з якою йшло обговорення в друкованих засобах інформації, в органах місцевого самоврядування, та наявність різних поглядів, і запропонованих проектів, мали відповідний вплив на уряд.

Навесні 1881 р., керуючий Міністерством фінансів М. Х. Бунге, доповідаючи Державній Раді питання про причини незначної кількості наділів, викуплених тимчасово зобов’язаними селянами, та пропонуючи зниження викупних платежів, звернув увагу членів Ради на те, що головною причиною занепаду селянського господарства є недостатня кількість і низька продуктивність земельних ділянок, а придбання додаткових площ неможливе через відсутність доступного кредиту. Сприйнявши цю тезу, Рада зобов’язала міністрів внутрішніх справ та фінансів, за спільної згоди та за умови погодження з іншими зацікавленими відомствами, підготувати і внести на розгляд у законодавчому порядку пропозиції з питання „полегшення для селян можливості користуватися кредитом для купівлі землі”. 20 травня 1881р. ця постанова Ради отримала згоду царя [15, с. 157-158].

Розпочинаючи роботу над проектом закону, Міністерство фінансів визначило для себе керівний принцип: „у такій важливій державній справі уряд повинен бути повним господарем” [15, с. 159]. Тому відразу були відхилені пропозиція щодо залучення до цього проекту вже існуючих приватних земельних банків, а також ідея створення місцевих земельних банків. За основу було взято модель урядової кредитної установи - Селянського поземельного банку. Законопроект підписали від Міністерства внутрішніх справ граф М. П. Ігнатьєв, від Департаменту державного майна статс-секретар М. М. Островський, а від Міністерства фінансів - М. Х. Бунге Оприлюднення проекту відбулося у журналі „Земство” [16].

Оцінюючи законопроект у цілому, можна констатувати, що утворюваний банк, за намірами розробників, які намагалися комплексно вирішити питання, повинний був стати органічним доповненням викупної операції [17, с. 69], адже пропонувалося заснувати банк при головній викупній установі. Селяни могли отримати позику в розмірі 80 % від нормативної оцінки землі, до того ж, у разі потреби земська управа мала право виступити поручителем на суму позики, що перевищувала нормативну оцінку. Сплата відсотків за кредитом планувалася в строки, що встановлювалися для стягнення викупних платежів. За розміром позики участь банку обмежувалася сприянням у придбанні такої кількості землі, яка разом із власною землею покупця була б не більшою за вищий або вказаний душовий наділ, що передбачався за Положеннями 19 лютого 1861 р. 14 грудня 1881 р. законопроект було подано у такому вигляді на розгляд Державної Ради, яка після обговорення повернула його розробникам на доопрацювання, супроводивши свою відмову рядом принципових вимог щодо умов надання позики селянам.

На думку Ради, основне, що треба було зробити, - це усунути аналогії між викупними позиками і позиками з селянського банку [15, c. 160]. Для цього позики треба надавати лише тим, кому дійсно не вистачає землі для потреб свого землеробного господарства і за умови, якщо ця потреба недостатньо задовольняється не тільки надільними землями, але і придбаними у власність, у межах, „нормальних для кожної місцевості розмірах”, що визначаються губернськими земськими зборами та затверджується МВС за погодженням з Мінфіном і Держмайном.

Крім того, розмір позики не повинний перевищувати визнаного для кожної місцевості вищого розміру, що встановлюється Міністерством фінансів, знову ж таки, за погодженням із Міністерством внутрішніх справ і Департаментом державного майна.

Щоб остаточно знищити зв’язок запроваджуваного кредиту з викупною операцією, позика не повинна була перевищувати 75 % оціночної вартості, а не 80 %, як це пропонувалося в законопроекті [15, c. 159].

Сформульовані Радою настанови відображають побоювання влади щодо того, що селяни будуть розглядати заснування кредитної установи для них, як отримання завуальованого, довгоочікуваного права на додатковий наділ.

Приймаючи постанову, Рада не була одностайною: меншість (18 членів) вважала взагалі неможливим утворення банку, який би поширював свою діяльність на території всієї імперії і послугами якого могли скористатися всі без винятку селяни. На думку членів Ради Б. П. Мансурова та графа П. О. Шувалова, попередня постанова Ради від 20 травня 1881 р., яка отримала „Височайшу згоду”, досить чітко визначала, що клієнтами банку повинні стати лише малоземельні селяни, насамперед, з чорноземних губерній, де вартість землі дуже висока, а також селяни, що отримали даровий однодесятинний наділ. Тому меншість зауважувала, що виконати вже нормативно закріплені вимоги простіше за все, поклавши цей обов’язок на земства, забезпечивши їх фінансовою підтримкою уряду, тобто на земські міські банки [15, c. 162-163].

Однак більшість членів Об’єднаного присутствія: департаментів державної економії, законів і Головного комітету з влаштування сільського стану, на чолі з головуючим, не визнала обмеженого тлумачення Височайшого повеління від 20 травня 1881 р., щодо категорій селян, які можуть бути допущені до користування кредитом. Крім того, на думку більшості, земства, на відміну від урядової установи, не мають повноважень надавати потрібні пільги і відстрочення [18].

Проте, затверджуючи постанову, члени Ради дали уряду пряму вказівку діяти „у край обережно, бо має місце переконаність в народі про недостатню забезпеченість селян землею”, а також впевненість щодо подальшого збільшення наділів. Потрібно ужити заходів, щоб позбавити від цих нездійсненних надій - надати всім без винятку селянам, незалежно від їх земельної забезпеченості, можливість придбавати землі з допомогою кредиту за добровільною угодою з власниками землі [15, с. 163-165].

Доопрацьований урядовцями законопроект надійшов до Загальних зборів Державної Ради 26 квітня 1882 р. Політична диспозиція сил у присутствії залишилася незмінною. Меншість категорично висловилася за відкладення розгляду у зв’язку з недоопрацюванням питання. Її ставлення до проекту наочно ілюструє висловлювання графа Д. А. Толстого, який напередодні зборів назвав документ „мерзотним”. Проте більшість Ради (34 члени) наполягла на обговоренні положення про банк. Проте під час дискусії досягти компромісу так і не вдалося.

Меншість пропонувала доручити опікуватися селянським кредитом земським установам, щоб не викликати у селян хибних думок. Більшість, навпаки, підтримуючи позицію уряду, наполягала на участі держави в організації селянського кредиту. На їх думку, саме поява банку повинна остаточно переконати селян у тому, що дармової допомоги очікувати не потрібно, що цар однаково гарантує та охороняє справедливі права не тільки селян, а й поміщиків.

18 травня 1882 р. Положення про Селянський поземельний банк отримало „Височайше затвердження” Олександром ІІІ у редакції, запропонованій більшістю [19].

Таким чином, при розробці Положення про Селянський поземельний банк Олександр ІІІ відмовився від сталої практики використання таємних комітетів у нормотворчому процесі. Під час цієї законотворчої роботи змінилася юридична техніка розробки нормативних актів, тим самим було продовжено політику „гласності”, яка вперше впроваджена в державну діяльність ще за правління Олександра ІІ. І хоча громадськість не брала безпосередньої участі у нормотворчій діяльності, дискусія, що відбувалася у земському середовищі та відобразилася у пресі, опосередковано вплинула на уряд, Державну Раду і навіть на самого царя.

Цікавою є виявлена закономірність законотворчого процесу на різних владних рівнях, а саме державному - урядовому та місцевому - земському: розроблені урядом та управами прогресивні за змістом законопроекти та пропозиції зустрічали активний опір з боку Державної Ради та земських зібрань. У межах синергетичного підходу тут можна говорити про алгоритм масштабної інваріантності процесів, що відбувалися на різних рівнях організації влади в країні. Незважаючи на наявність різнорівневих структур, ми спостерігаємо ті ж закономірності тільки в інших масштабах.

Ідея створення селянської кредитної установи мала як супротивників, так і прихильників, проте останніх було значно більше. У заснуванні іпотечного, навіть станового за своєю сутністю, банку були зацікавлені не тільки селяни, новонароджена буржуазія, а і значна кількість поміщиків. Користь для дворянства полягала в тому, що багато великих землевласників у пореформені часи почали займатися промисловим виробництвом, яке на теренах України було представлене спиртовою промисловістю та буряково-цукровим виробництвом. Перехід до капіталістичної системи господарювання та породжені цим економічні потреби (як-то необхідність у довгостроковому іпотечному кредиті), зумовлювали полеміку у засобах масової інформації, стимулювали наукові дослідження та політичні дискусії, завдяки чому в державі формувалася суспільна думка, яка у різних своїх проявах впливала на існуючий законотворчий механізм, з метою досягнення необхідного правового результату.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Крестьянский банк. Критика организации и очерк деятельности банка // Сев. Вестн., 1890. - N° 6-8; Герценштей М. Я. Аграрный вопрос : Национализация земли, крестьянский банк, выкупная операция / Герценштей М. Я. - СПб. : Общест. польза, 1905; Семенов П. Н. Крестьянский банк и будущность русского крестьянства / Семенов П. Н., Салтыков А. А. - СПб., 1907; Кауфман А. А. Аграрный вопрос / Кауфман А. А. - СПб., 1908. Зака А. Н. Крестьянский поземельный банк 1883-1910 : монографія / Зака А. Н. - М., 1911.

Вдовин В. А. Крестьянский поземельный банк (1883-1895 гг.) / В. А. Вдовин. - М.: Госфиниздат, 1959; Дубровский С. М. Столыпинская земельная реформа. Из истории сельского хозяйства и крестьянства России в начале ХХ века. / С. М. Дубровський. - М., 1963.

Акманов С. С. Государственный Крестьянский поземельный банк и его роль в формировании земельного рынка в дореволюционной России // СибЮрВестник : Вопросы истории банковского права России. / С. С. Акманов. - 1998. - N° 3; Головко О. М. Фінансова адміністрація Російської імперії в Україні (кінець ХУШ - початок ХХ ст.) : історико-правове дослідження : монографія / Головко О. М. - Х. : СІМ, 2005.

Курсель-Сенел. Банки, их устройство, операции и управление / Курсель-Сенел, Жан Густав : пер. с 3-го издания; [под ред. и с предисл. и доп., относящимся к России, В. П. Безобразова]. - СПб., 1862.

Гильдебрандт Б. Политическая экономия настоящего и будущего. / Б. Гильдебрандт. - СПб., 1860.

Васильчиков А. И. Мелкий земельный кредит в России /А. И. Васильчеков, А. В. Яковлев. СПб., 1876.

Безобразов В. П. Поземельный кредит и его современная организация в Европе /

В. П. Безобразов. - СПб., 1861.

Немеровский А. Крестьянский поземельный банк в связи с современным положением крестьянского хозяйства / А. Немеровский // Юридический вестник. - 1886. - № 6-7.

Материалы Комиссии для исследования положения сельского хозяйства и сельскохозяйственной промышленности в России. Приложение к докладу комиссии 1872 г. - СПб., 1974. - Т. VI. - Ч. 1.

Материалы Комиссии для исследования положения сельского хозяйства и сельскохозяйственной промышленности в России. Приложение к докладу комиссии 1872 г. - СПб., 1974. - Т. ІІІ. - Від. rV - С. 10; - Т. VI. Ч. 1. - С. 72, 136, 269; - Т. П. - Від. FV - С. 4, п. 7. - Від. Vn. - Ст. 2;

Степанов В. Л. Судьба реформатора. / В. Л. Степанов, Н. Х. Бунге. - М. : Российская политическая энциклопедия, 1998.

Янсон Ю. Опыт статистического исследования о крестьянских наделах и платежах / Ю. Янсон. - СПб., 1881.

Отчет о заседании Харьковского губернского земского собрания // Земский ежегодник 1876 г - Х., 1877.

Обзор деятельности Крестьянского поземельного банка за 1883-1904 г. - СПб., 1906.

Отчет по Государственному Совету. - СПб., 1882.

Земство. - 1881. - № 57.

Зак А. Н. Крестьянский поземельный банк (1883-1910 гг.). / А. Н. Зак - СПб., 1911.

Отчет по Государственному совету. - СПб., 1882. - С. 166-168; или Обзор деятельности Крестьянского поземельного банка за 1883-1904 г. - СПб., 1906. - С. 33-36.

Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета „Об облегчении крестьянам возможности пользоваться кредитом для покупки земель”; Высочайше утвержденное „Положение о Крестьянском поземельном банке” // ПСЗ - Ш. - Т. II. - 1882. - № 894.