Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

А. И. Алиев,
доктор юридических наук, Бакинский государственный университет,

С. Р. Джафаров,
Институт философии и политико-правовых исследований Национальной академии наук Азербайджана

Статья посвящена анализу учредительного документа СБСЕ/ОБСЕ - Хельсинского заключительного акта 1975 г. Авторы исследуют структуру и особенности этого документа. Они отмечают, что Заключительный акт не может быть отнесен к категории международных договоров, однако он обладает большой политической и моральной силой.

The article is devoted to analysis of the basic document of MSCE/OSCE - the 1975 Helsinki Final Act. The authors research the structure and specific features of that document. They stress that the Final Act is not an international treaty. However, it has a great political and moral power.

Ключевые слова: СБСЕ, ОБСЕ, Хельсинский заключительный акт, международный договор, политические обязательства.

В результате проведения Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), прошедшего на высшем уровне в г. Хельсинки (Финляндия) в 1975 г., главы государств и правительств европейских стран, СССР, а также США и Канады подписали заключительный акт, закрепивший общепризнанные принципы международного права. Основу деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), включающей в свой состав 56 государств, составляет ряд документов, принятых после 1975 г. в рамках СБСЕ/ОБСЕ. По существу ОБСЕ является многосторонним механизмом переговоров и консультаций, проводимых в форме регулярных встреч.

С момента создания СБСЕ, его деятельность продолжалась в формате „процесса”, в рамках которого был сформулирован широкий комплекс норм. Обязательства, принятые в рамках процесса СБСЕ, как правило, закреплялись в документах, которые принимались на основе консенсуса на встречах, проводимых на уровне министров иностранных дел или на более высоких уровнях.

Хельсинкский заключительный акт 1975 г., являясь сложным по своей природе международным документом, отражает общие принципы международных отношений между государствами-участниками СБСЕ, комплекс договоренностей по обеспечению безопасности и укреплению доверия в Европе и по сотрудничеству в области экономики, науки, техники и окружающей среды, а также в гуманитарных и других областях.

Хельсинкский заключительный акт в состоит из пяти разделов: „Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе, „Сотрудничество в области экономики, науки, техники и окружающей среды”, „Вопросы, относящиеся к безопасности и сотрудничеству в Средиземноморье”, „Сотрудничество в гуманитарных и других областях” и „Дальнейшие шаги после Совещания”.

Если провести классификацию положений, закрепленных в Акте, по их содержанию условно можно определить три основные области: 1) вопросы, относящиеся к военно-политическому аспекту безопасности; 2) сотрудничество в области экономики, науки, техники и окружающей среды; 3) сотрудничество в гуманитарных и других областях. Соответственно, сотрудничество по указанным трем областям рассматривается как сотрудничество по „трем корзинам” в рамках ОБСЕ или „трем измерениям ОБСЕ.”

Сотрудничество по „трем корзинам” предполагается реализовать в рамках „концепции всеобъемлющей безопасности” ОБСЕ. Смысл „концепции всеобъемлющей безопасности” или „всеобъемлющего подхода к международной безопасности” заключается в том, что защита и утверждение прав человека и основных свобод, равно как и сотрудничество в области экономики и окружающей среды рассматриваются как не менее важные предпосылки мира и стабильности, чем решение военно-политических проблем. При этом различные аспекты безопасности рассматриваются в их взаимосвязи и взаимозависимости: безопасность понимается как нечто неделимое. Государства-участники ОБСЕ постоянно стремятся к тому, чтобы различные измерения безопасности (военно-политическое, экономическое и человеческое) как можно лучше дополняли друг друга [1]. Как отмечает А. Блоед, „одной из самых важных особенностей процесса СБСЕ является взаимосвязь между всеми корзинами процесса СБСЕ. Это значит, что прогресс в одной области должен сопровождаться прогрессом и в других корзинах СБСЕ” [2].

Первым документом, включенным в раздел Хельсинкского заключительного акта „Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе”, является „Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях”. Нужно отметить, что, подписывая Хельсинкский заключительный акт, 35 государств-участников СБСЕ договорились о фундаментальных принципах межгосударственных отношений. В преамбуле Декларации государства-участники подтверждают свою полную и активную поддержку ООН и выражают общую приверженность принципам, закрепленным в Декларации и соответствующим Уставу ООН, а также свою общую волю действовать в применении этих принципов в соответствии с целями и принципами ООН.

В указанной Декларации закреплены 10 основных принципов международного права. Хельсинкский заключительный акт добавил к списку принципов международного права еще три принципа: нерушимость границ, территориальная целостность, уважение прав человека [3].

Кроме принципов, в заключительном акте провозглашены нормы, касающиеся различных сфер сотрудничества между государствами-участниками. Большинство из этих положений носит программно-рекомендательный характер.

Вторым элементом, входящим в раздел „Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе” (первая „корзина”), является „Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения”. В этом документе отражаются положения, направленные на обеспечение международного мира и безопасности в Европе и в мире.

В разделе Хельсинкского заключительного акта „Сотрудничество в области экономики, науки и техники и окружающей среды” закреплены положения, относящиеся ко второй „корзине”, т.е. к вопросам торгового обмена, сотрудничества в сфере промышленности, науки и техники, окружающей среды и другим соответствующим сферам, таким как: транспорт, туризм, экономические и социальные аспекты трудовой миграции, подготовка профессионального состава в экономической сфере и т.д.

Раздел „Вопросы, относящиеся к безопасности и сотрудничеству в Средиземноморье” относится к первой „корзине” и содержит положения, направленные на развитие добрососедских отношений государств-участников с неучаствующими средиземноморскими государствами в соответствии с целями и принципами Устава ООН, а также на поощрение безопасности и стабильности в Средиземноморье.

В разделе Хельсинкского заключительного акта „Сотрудничество в гуманитарных и других областях” закреплены нормы, относящиеся к третьей „корзине”. В указанном разделе большое место отведено таким вопросам, как контакты между людьми, сотрудничество в области информации, культуры, науки и образования и т.д.

Последний раздел, именуемый „Дальнейшие шаги после Совещания”, предусматривает учет и претворение в жизнь положений Хельсинкского заключительного акта и с этой целью организацию дальнейших встреч между представителями государств-участников.

Юридическая природа Хельсинкского заключительного акта с начала его разработки была неоднозначно оценена со стороны юристов-международников, а также представителей государств-участников.

Принятие заключительного акта Хельсинкского совещания в 1975 г. и последующие заявления относительно этого документа, как доказательство международных обязательств, ставят вопросы о природе и силе международных соглашений, которые вводятся в действие государствами, но не являются юридически обязательными для сторон [4]. Вопрос статуса Хельсинкского заключительного акта стал предметом доктринальных исследований юристов и политологов, мнения которых разделились.

Некоторые ученые и исследователи считают, что в нем содержатся не юридические обязательства, а политические договоренности; другие утверждают, что он представляет собой договор особого рода (sui generis); третьи полагают, что документ носит смешанный характер, то есть содержит как политические договоренности, так и целый ряд юридически обязательных положений [5].

По мнению А. Блоеда „... невозможно достичь полного согласия в отношении классификации Хельсинкского заключительного акта как юридически обязывающего или необязывающего документа. С одной стороны, в общем принято, что нельзя приравнять Акт к полноценному договору по международному праву. С другой стороны, существует договоренность, что нельзя рассматривать Акт как документ, не имеющий никаких юридических предпосылок” [6].

Как отмечает А. Н. Талалаев, Хельсинкский заключительный акт относится к уникальной форме международного соглашения [7]. По его мнению, заключительный акт является международным соглашением, так как воплощает в себе согласованную волю государств- участников, однако не является ни международным обычаем, ни международным договором, поскольку государства, подписывая заключительный акт, не имели намерения заключить международный договор и придать, таким образом, этому соглашению договорную форму [8].

Л. Г. Гусейнов, анализируя признаки международных договоров, рассматривает намерение сторон создать для себя правоотношения, вернее обязательства путем соглашения, как критерий существования международного договора: „Если не было такого намерения, даже если само соглашение и процесс его заключения соответствуют всем требованиям, нельзя говорить о международном договоре. Например, Хельсинкский заключительный акт 1975 года не считается международным договором” [9].

Ссылаясь на подготовительные материалы Хельсинкского Совещания, можно отметить, что государства-участники и на самом деле не ставили перед собой задачу заключения международного договора.

Соответственно, в Хельсинкском заключительном акте отражено обращение „направить Генеральному Секретарю Организации Объединенных Наций текст ... заключительного акта, который не подлежит регистрации на о сновании статьи 102 Устава Организации Объединенных Наций, с целью его распространения среди всех членов Организации в качестве официального документа Организации Объединенных Наций” [10].

Согласно п. 1 ст. 102 Устава ООН, всякий договор и всякое международное соглашение, заключенные любым членом Организации . должны быть, при первой возможности, зарегистрированы (shall ... be registered) в Секретариате и им опубликованы. Во втором пункте данной статьи отмечается, что ни одна из сторон в любом таком договоре или международном соглашении, не зарегистрированных в соответствии с первым пунктом . статьи, не может ссылаться на такой договор или соглашение (noparty ... may invoke) ни в одном из органов ООН.

Из содержания вышеуказанной статьи становится ясно, что существует возможность не регистрировать какой-либо договор и в связи с этим „регистрация не влияет на юридическую силу договора” [11]. С одной стороны, если ссылаться на этот аргумент, соответствующее положение, отраженное в Хельсинкском заключительном акте, прямо не игнорирует его как „договор или международное соглашение”.

С другой стороны, возможно главы государств и правительств, учитывая важность Хельсинкского заключительного акта, имели намерение осуществить „его распространение среди всех членов Организации в качестве официального документа Организации Объединенных Наций”. Логически оценивая вышеизложенное, можно определить, что включение словосочетания „который не подлежит регистрации на основании статьи 102 Устава Организации Объединенных Наций " в текст соответствующего положения Хельсинкского Заключительного Акта, имеет две цели:

Игнорирование Акта в качестве „договора или международного соглашения” на основе статьи 102 Устава ООН.

Создание условия для непризнания ссылок на Акт в каком-либо органе ООН.

Учитывая вышеуказанное, можно прийти к выводу, что главы государств и правительств не имели намерения создать должные обязательства путем закрепления договоренностей в „договоре или международном соглашении”. В противном случае, словосочетание „который не подлежит регистрации на основании статьи 102 Устава Организации Объединенных Наций" не было бы включено в текст соответствующего положения, закрепленного в Хельсинкском заключительном акте.

Однако в случае наличия такого намерения, как и в международных договорах, в текст заключительного акта было бы включено соответствующее положение о процедуре вступления акта в силу или выражения согласия на его обязательную силу в соответствии с Венской Конвенцией 1969 г. „О праве международных договоров”.

С этой точки зрения, можно прийти к выводу, что Хельсинкский заключительный акт - не международный договор и не имеет юридической силы.

Считается, что на отсутствие юридической силы документов, принятых в процессе СБСЕ, повлиял не только тот факт, что они принимались в рамках СБСЕ, имеющего практику принятия не юридических, а политических международных документов, но и фактор практической невозможности (сложность процесса переговоров и т.д.) предоставления юридической силы таким документам, имеющим достаточно широкую сферу регулирования.

Тот факт, что документы, принятые в рамках процесса СБСЕ, имеют политическую природу, не вызывает сомнений. Содержание и характер вопросов, относящихся к предмету регулирования Хельсинкского заключительного акта, а также различные позиции государств- участников в процессе согласования его текста повлияли на характер обязательств, закрепленных в Акте [3, с. 157].

По мнению И. И. Лукашука, Хельсинский процесс при помощи политических актов перестроил систему международных отношений в Европе. Если бы государства попытались добиться того же посредством международного права, то потребовались бы десятилетия. Во многих странах парламенты едва ли ратифицировали бы договор с тем же содержанием, что и Заключительный Акт СБСЕ [3, с. 157].

А. Кутейников отмечает, что „впервые за послевоенное время государства двух систем, среди них и ведущие государства мира, закрепили основные правила взаимоотношений не в международно-правовом документе, а в политической декларации, принятой на региональном, а не на универсальном уровне” [12].

И. И. Лукашук указывает, что „при создании нормы международного права достигаются как бы два соглашения. Одно - относительно содержания нормы, другое - о придании ей юридически обязательной силы. Это теоретическое положение имеет практическое значение. Путем соглашения создаются не только правовые, но и иные международные нормы. Государства могут создать правило обыкновения, которого они будут придерживаться без признания за ним юридической силы. В последнее время широкое распространение получили международные нормы, обладающие морально-политической, но не юридической обязательной силой” [3, с. 37].

По мнению С. А. Малинина, „Акт содержит как императивные нормы (такой характер носит, например, закрепление принципов отношений между государствами-участниками, ряд предписаний, включенных в „Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения”, в раздел „Дальнейшие шаги после Совещания” и др.), так и правила, носящие рекомендательный (факультативный) характер (многие положения разделов „Сотрудничество в области экономики, науки, техники и окружающей среды” и „Сотрудничество в гуманитарных и других областях”)” [13]. Американский юрист Г. С. Рассел указывает, что глагол „применять” (put into practice) в преамбуле Декларации выражает только моральное обязательство и именно поэтому Акт не является юридическим документом и не содержит международно-правовые положения [14].

Согласно другому мнению, обязательства ОБСЕ принимаются консенсусом между всеми государствами-участниками и политически обязательны (politically binding). Это значит, что они обязательны с момента принятия для всех государств-участников ОБСЕ, в отличие от стандартов ООН, принимаемых путем подписания и ратифицирования перед их вступлением в силу [15]. Понятие „политическая обязательность”, упомянутое выше, может считаться спорным, так как если документ не имеет юридического характера и соответственно со стороны государства не выражено согласие на его обязательную силу, то не существует юридической основы для „требования” исполнения положений этого документа.

По иному мнению, „решения, принимаемые в рамках ОБСЕ, обычно именуются „договоренностями”. Факт их принятия на уровне высших государственных руководителей придает им особый авторитет, сравнимый с юридически обязывающими международно-правовыми актами” [16]. А. Блоед отмечает, что „тот факт, что Хельсинкские соглашения юридически не обязательны, не умаляет их политическую силу. ... Хельсинкские соглашения часто используются как авторитетный источник обязательств .” [17].

Хельсинкский заключительный акт отразил в себе согласованную волю государств и сделал серьезный вклад в принятие государствами обязательств в международно-правовой сфере в будущем. Например, „когда в начале 90-х годов участились случаи нарушений прав человека в отношении меньшинств, ОБСЕ первой отреагировала и разработала комплексный набор стандартов в области защиты меньшинств. Позднее эти политические стандарты послужили основой для юридически обязательной Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств” [18].

Несмотря на то, что документы ОБСЕ не имеют обязательной юридической силы, считается, что „государства-участники ОБСЕ принимают, что существующие обязательства в рамках ОБСЕ создают прямую и легитимную обязанность для всех государств- участников” [19]. В связи с этим сегодня „ОБСЕ имеет большую значимость как дипломатическая и нормативная база, определяющая международные и национальные нормы поведения, принятые всеми европейскими государствами” [20].

Учитывая вышеизложенные мнения, а также тот факт, что Хельсинкский заключительный акт закрепил основные, общепризнанные принципы международного права, можно прийти к выводу, что Акт, несмотря на то, что он не имеет обязательной юридической силы, - это международный документ, имеющий большую политическо-моральную значимость и отражающий в себе согласованную волю государств. Не случайно государства часто ссылаются на Хельсинкский заключительный акт в регулировании различных отношений между ними.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Справочник ОБСЕ. Публикация Секретариата Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. - Третье издание. - Вена, 2000. - С. 2.

Bloed A. From Helsinki to Vienna: Basic Documents of the Helsinki Process. Contributor Arie Bloed. Published by Brill Archive. - 1990. - Р.9.

Лукашук И. И. Международное право. Общая часть : учебник. / И. И. Лукашук. - М. : Издательство БЕК, 2001. - С. 261.

Schachter O. The Twilight Existence of Nonbinding International Agreements // The American Journal of International Law. - April - 1977. -Vol. 71, No. 2 - Р. 296.

Европейское международное право: учебник / отв. Ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова, П. В. Саваськов. - М. : Международные отношения, 2005. - С. 92

Essays on Human Rights in the Helsinki Process. By Arie Bloed, Pieter Dijk, T.M.C. Asser Instituut. Contributor Arie Bloed. Published by Martinus Nijhoff Publishers. - 1985. - Р. 6.

Талалаев А. Н. Хельсинки: принципы и реальность. / А. Н. Талалаев - М. : Юрид. лит., 1985. - С. 20

Талалаев А. Н. Право международных договоров. Общие вопросы. / А. Н. Талалаев. - М.: Международные отношения, 1980. - С. 63.

H^eynov L.H. BeynYlxalq foquq. DYrslik. - B.: “^quq YdYbiyyat1” nY_riyyat1, 2002. - S. 110.

Хельсинкский заключительный акт совещания, 30 июля - 1 августа 1975 г. - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9E%D0%91%D0%A1%D0%95H>seynov L.H. Ibid. - P. 122.

Кутейников А. Правовые нормы международного регулирования : „волны унификации” / А. Кутейников // Международные процессы. - 2003. - № 1 (январь-апрель). - С. 29.

Малинин С. А. Совещание в Хельсинки (1975 г.) и международное право / С. А. Малинин // Избранное : Статьи и отрывки из книг : Право международной безопасности и международных организаций; договорное, морское, атомное право. - СПб., 2003. - С. 212.

Russel H.S. The Helsinki Declaration: Brobdingnag or Liliput? // The American Journal of International Law. - April 1996. - Vol. 70, No.2. - Р. 248

Individual Human Rights Complaints. A handbook for OSCE field personnel. Published by the OSCE/ODIHR. - Warsaw, 2003. - Р 19

Европейское международное право. - С. 91.

Bloed A. Ibid. - Р 23

Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения. сборник документов в тематическом порядке. Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека. - Варшава, 2006. - C. XIX

Individual Human Rights Complaints. !bid. - Р.19

Uncertain Europe: Building a New European Security Order? By Martin A. Smith, Grahan Timmins. Published by Routledge. - 2001. - Р. 59.