Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

О. Г. Боднарчук,
Національний університет ДПС України

З’ясовано зміст понять „державна служба", „державний службовець", проведено дослідження понять „службова особа" і „посадова особа" з метою розв’язання суперечностей у законодавстві й подолання неузгодженостей у реалізації відповідних правових норм. Виділені характерні ознаки, притаманні поняттям „ службова особа" і „ посадова особа ", та подано критерії, що розмежовують ці поняття.

Maintenance of concepts is found out „government service", „civil servant", research of concepts is conducted „official person" and „public servant" with the purpose of decision of contradictions in a legislation and overcoming neuzgodzhennostey in realization of the proper legal norms. Characteristic signs are selected what inherent for a „ official person " and „public servant" and criteria are resulted which differentiate these concepts.

Ключові слова: пенітенціарна система, державна служба, державний службовець, службова особа, посадова особа.

Працівники пенітенціарної системи України, яким присвоєно відповідні ранги або спеціальні звання, є державними службовцями, які здійснюють свою трудову діяльність безпосередньо через інститут державної служби. Державна служба у даному аспекті являє собою певну форму трудових відносин у суспільстві. Служба в пенітенціарній системі України є державною службою особливого характеру, яка, як і інша державна служба в інших організаційних структурах, різна, що обумовлює її на поділ на окремі види.

Основною причиною різноманітності державної служби в пенітенціарній системі є:

різноаспектний характер виконуваних державними службовцями пенітенціарної системи завдань та функцій, а також наділення їх спеціальними повноваженнями, у тому числі щодо застосування спеціальних засобів;

характер та особливість прийому на державну службу та зайняття відповідної посади;

характер взаємовідносин між державними службовцями; умови проходження державної служби;

присвоєння державним службовцям відповідних рангів чи спеціальних звань.

Тобто державна служба персоналу в пенітенціарній системі - це різновид служби у державних органах, де передбачено звання та використання інформації, що є державною таємницею. В. С. Медведєв у зв’язку з цим звертає увагу на те, що вона має воєнізований характер, взаємовідносини співробітників між собою та об’єктами діяльності визначаються здебільшого відомчими та внутрівідомчими документами з високим ступенем регламентації. Водночас - це спеціальна інтелектуальна практична діяльність з підвищеною активністю та відповідальністю виконавців [1, с. 90].

Для розуміння сутності інституту державної служби важливо з’ясувати зміст таких понять, як „державна служба” і „державний службовець”. На нашу думку, повного визначення цих понять український законодавець поки що не дав. Чинне законодавство містить визначення, що допускають їх довільне тлумачення. Так, відповідно до ст. 1 Закону України „Про державну службу” державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження” [2].

Визначень поняття „державна служба” є досить багато, але ми зупинимося лише на деяких. „Державна служба - один з важливих видів суспільно корисної діяльності, зміст якої полягає у виконанні завдань і функцій держави відповідно до обсягу компетенції відповідного органу державної влади” [3, с. 309]. „Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного використання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів” [4, с. 137]. Виходячи з цього визначення можна виділити такі основні ознаки державної служби: професійна діяльність; діяльність, яка здійснюється на посадах у державних органах; спрямована на практичне виконання завдань і функцій держави; заробітна плата державних службовців за рахунок держави [4, с. 137-138].

Отже, державна служба - це сукупність таких складових: організаційна - система державних органів та їх апаратів, на які покладено повноваження відповідно до Конституції і законів України щодо виконання завдань і функцій держави; процесуальна - правила і процедури, які встановлені законом відносно прийняття на службу; людська - коло осіб, яким присвоюються ранги державних службовців або спеціальні звання.

Щодо терміна „службовець”, то він є похідним від терміна „служба” і широко використовується в юридичній літературі. Загальноприйнято вважати, що службовці - це особи, які проходять якийсь певний вид служби (державної, громадської або комунальної) [5, с. 19].

Враховуючи законодавчу невизначеність терміна „державний службовець” та дискусії щодо поняття „державна служба”, доцільно звернути увагу на те, що до цього часу не вироблено єдиного підходу до розуміння поняття „державні службовці”. „Держаний службовець - це особа, яка на законних підставах обіймає посаду в державних органах” [4, с. 144]. „Державний службовець - це особа, яка займає певну посаду в державних органах або їх апараті, здійснює на професійній основі діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави, наділена у зв’язку з цим відповідними службовими повноваженнями і одержує заробітну плату за рахунок державних коштів” [6, с. 38]. Відповідно до ст. 1 Закону України „Про державну службу” поняття державного службовця визначається опосередковано, через поняття державної служби [2].

Виходячи з аналізу щодо розуміння поняття „державний службовець”, необхідно зазначити, що застосовуються два основних підходи:

державний службовець у широкому розумінні - працівник, який здійснює на професійній основі у будь-якій державній установі, закладі, організації, підприємстві суспільно корисну діяльність та одержує за таку працю заробітну плату;

державний службовець у вузькому розумінні - особа, яка перебуває на службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної суспільно корисної діяльності - професійного державного управління або регулювання, за що одержує винагороду з коштів державного бюджету.

Тобто державними службовцями потрібно вважати службових осіб, які склали Присягу державного службовця України та проходять державну службу в державних органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів із метою реалізації відповідної частини завдань та функцій держави.

У переліку категорій державних службовців відповідно до ст. 25 Закону України „Про державну службу” [2] пряме посилання щодо віднесення посад працівників пенітенціарної системи до цих категорій відсутнє, але тлумачення змісту цього закону дає можливість вважати цих працівників особливою групою державних службовців, оскільки їх функціонування відповідно до ст. 1 Закону [2] має ознаки державної служби, як окремий її вид.

Для кращого розуміння поділу державної служби в пенітенціарній системі на окремі види потрібно розглянути загальнотеоретичні положення з цих питань.

Необхідно звернути увагу на те, що поділ державної служби на цивільну та мілітаризовану підтримує більшість науковців [7, с. 16; 8, с. 13; 9, с. 142; 10, с. 436]. С. В. Ківалов та Л. Р. Біла виокремлюють такі види державної служби, як цивільна та спеціалізована [7, с. 16], але не пояснюють особливість саме спеціалізованої служби, у зв’язку з чим виникає запитання про її синонімічний характер із мілітаризованою та муніципальною (громадською) службою.

Так, у словнику термінів і понять державного управління під спеціалізованою службою розуміють службу в державних органах (суді, прокуратурі тощо), крім їх апарату, а також в окремих органах виконавчої влади, повноваженням яких властива суттєва специфіка, і де службовці мають спеціальні звання і виконують специфічні функції (дипломатичні, податкові, митні, правоохоронні, пожежної охорони тощо). До спеціалізованої служби входять такі самостійні види: а) дипломатична служба; б) податкова служба; в) митна служба; г) служба в управлінні Збройних сил та інших військових формувань; д) служба в органах безпеки; е) служба суддів; є) служба прокурорів; з) служба в Національному банку України. Кожен з цих видів здійснюється відповідно до законів України, що відбирають характер спеціалізованої служби: „Про дипломатичну службу”, „Про Службу безпеки України”, „Про прокуратуру”, „Про статус суддів”, „Про державну податкову адміністрацію”, „Про Національний банк України”, Митний кодекс України тощо [11, с. 193].

До спеціалізованої служби як суб’єкта правоохоронної служби відноситься і пенітенціарна система, де службовці мають спеціальні звання і виконують специфічні функції. Тобто виконання завдань із захисту прав і свобод людини, охорони прав та законних інтересів державних і недержавних організацій, боротьби зі злочинцями та іншими правопорушеннями. Зокрема, Р. Лівшиць, названу функцію держави відносить до головної у цивільному суспільстві [12].

Так, О. Бандурка визначає правоохоронну діяльність як державну діяльність, яка здійснюється з метою охорони права спеціально уповноваженими органами шляхом застосування юридичних заходів впливу в точній відповідності із законом і при неухильному дотриманні встановленого ним порядку [13]. Такої думки і К. Гуценко [14].

О. Чувальов та А. Чувальов розглядають зазначену діяльність у широкому розумінні - як діяльність усіх державних органів, що забезпечують дотримання прав і свобод громадян, їх реалізацію, законність і правопорядок; а у вузькому - як діяльність спеціально уповноважених органів з охорони права від правопорушень, що здійснюються у встановленій законом формі, згідно з компетенцією того чи іншого органу [15].

Виходячи з аналізу юридичної літератури, можна визначити головні характерні ознаки правоохоронної діяльності, до яких віднести:

владний характер цієї діяльності, що полягає у захисті певних суспільних відносин компетентними органами;

підзаконність діяльності, що передбачає здійснення повноважень у чітко регламентованих законом процесуальних (процедурних) межах і формах, які у певних випадках утворюють самостійні процесуальні галузі права (наприклад, кримінально-процесуальне) [16]. Процес застосування правових норм у правоохоронній діяльності складається з ряду чітко визначених і детально регламентованих стадій, після завершення яких видається певний правозастосовний акт, де фіксуються індивідуально-конкретні правові приписи.

Це пов’язано з тим, що у реальності правоохоронну діяльність в окремих напрямах здійснюють декілька правоохоронних органів. Наприклад, у кримінально-правовій юрисдикції реалізують свої повноваження державні органи дізнання, досудового слідства, прокуратура, суд, пенітенціарні установи, також недержавні інституції - адвокатські об’єднання або особи, які мають свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю;

правозастосовний характер рішень, що приймаються, відмінність яких полягає не у встановленні нових норм права, а лише у застосуванні чинних норм, характерних своїм правоохоронним спрямуванням;

використання примусу як запобіжного заходу з метою припинення протиправної діяльності та спроб уникнути відповідальності чи перешкодити провадженню встановленої законом процедури розслідування (розгляду справи).

Ми погоджуємося з думкою, що умови проходження служби та зайняття відповідної посади, характер взаємовідносин між державними службовцями (службовцями) обґрунтовують доцільність виокремлення і такого виду державної служби, як спеціалізована.

Виходячи з проведеного вище аналізу наукової літератури та відповідних законодавчих актів, ми дійшли висновку, що державну службу в пенітенціарній системі за характером правового регулювання доцільно класифікувати на:

цивільну (загальну), оскільки вона регулюється загальним законодавством про державну службу;

спеціалізовану (мілітаризовану), оскільки вона регулюється спеціальним, більшою мірою мілітаризованим (військовим) законодавством;

Отже, державний службовець пенітенціарної системи - це службовець, що відповідно до контракту здійснює професійну службову діяльність на посаді правоохоронної служби, що склав Присягу, має спеціальне звання або ранг. Для забезпечення виконання покладених повноважень державний службовець пенітенціарної системи забезпечується відповідним форменим одягом, йому видається службове посвідчення, що підтверджує особу службовця, його посаду, спеціальне звання або ранг.

Визначення, які стосуються державної служби та державних службовців, викладаються через поняття „посади”. „Посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень” [3, с. 314; 4, с. 138; 17, с. 205]. Відповідно до ст. 2 Закону України „Про державну службу” сформульоване таке поняття посади: „це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень” [2].

Аналізуючи приведені визначення, можна прийти до висновку про те, що в них дається характеристика правового положення державного службовця, що посідає певну посаду, тобто посада визначається в статусно-правовому аспекті.

У зв’язку з цим пропонуємо сформулювати поняття посади державного службовця пенітенціарної системи так: це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця організації, для якої нормативними актами встановлено коло прав, обов’язків, службових повноважень, відповідальності та передбачено присвоєння спеціального звання чи рангу і відповідне спеціальне забезпечення.

Важлива роль у забезпеченні реалізації завдань і функцій державної служби належить посадовим особам. Вони, як частина управлінських кадрів, безпосередньо беруть участь у їх формуванні. Посадова особа є професійним виконавцем управлінських функцій. Вона має особливий правовий статус, який надає їй змогу активно впливати на виконання завдань відповідної організаційної структури.

Необхідно звернути увагу на те, що у Законі України „Про державну службу” поняття посади можна успішно використовувати у законотворчій і правозастосовній практиці, та щодо ст. 2 Закону, де дається визначення посадової особи, цього сказати не можна. До них віднесені керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій [2].

У зв’язку з тим, що визначення посадової особи має важливе значення, наведене вище тлумачення не задовольняє правову теорію і практику, оскільки воно є не послідовним - у ньому говориться про державних службовців, на яких законом та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що він визначає статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті. Також у наведеному визначенні говориться про осіб, які наділені консультативно-дорадчими функціями, але цими функціями можуть бути наділені не тільки посадові, а й інші особи [3, с. 361].

Беручи до уваги те, що поняття посадової особи широко застосовується в кримінальному законодавстві та законодавстві про адміністративну відповідальність, а також в усіх галузях та сферах управлінської діяльності, то постає нагальне завдання про обґрунтування і законодавче закріплення досконалого варіанта визначення даного поняття з урахуванням необхідності уточнення його співвідношення з нововведеним у Конституції України [18] та інших законодавчих актах поняття „службова особа”.

З метою розв’язання суперечностей у законодавстві й подолання неузгодженостей в реалізації відповідних правових норм необхідно дослідити зміст понять „посадова особа” і „службова особа”, що буде сприяти встановленню критеріїв їх розмежування.

Відповідно до словника термінів і понять з державного управління щодо службових осіб, то ними можна назвати осіб, які постійно або тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно або тимчасово на підприємствах, установах чи організаціях незалежно від форм власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями [11, с. 189].

Відповідно виокремлюються такі ознаки службової особи: здійснює функції представника влади; виконує організаційно-розпорядчі функції згідно з посадою; виконує адміністративно- господарські обов’язки відповідно до посади; виконує організаційно-розпорядчі функції або адміністративно-господарські обов’язки на підставі адміністративного акта.

Основним критерієм розмежування понять службова і посадова особа повинен стати характер владних повноважень, які мають ці особи. Дії службової особи породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними в службово- правових відносинах. Службова особа у межах чинного законодавства наділена правом застосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідносин, які порушують нормативно встановлені правила поведінки.

Необхідно зазначити, що для службової особи державної служби характерні такі ознаки: наявність спеціальних повноважень, закріплених нормативно-правовими актами; правомочність видавати вказівки обов’язкового характеру як фізичним, так і юридичним особам, які не перебувають у службово-трудових відносинах; застосування заходів адміністративного примусу у випадках, передбачених законодавством.

Отже, службова особа - це фізична особа, яка постійно чи тимчасово займає в органах державної влади посаду, пов’язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпорядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право застосувати заходи адміністративного примусу [19, с. 83].

Поняття „посадова особа” можна дослідити через призму державно-службових відносин, у яких вона перебуває. Тобто державний службовець пенітенціарної системи України, як і будь-який суб’єкт права - громадянин України, має права, свободи та обов’язки людини і громадянина, встановлені Конституцією та іншими нормативно-правовими актами. Одночасно з моменту вступу на державну службу в пенітенціарну систему він стає об’єктом державно- службових відносин. Під державно-службовими відносинами розуміють ті відносини (зв’язки), що складаються у державних службовців під час здійснення ними діяльності, передбаченої державними посадами держслужби, та спрямованої на забезпечення та виконання повноважень державних органів [20, с. 55].

Більшість учених - представників науки адміністративного права - вважає суттєвими для поняття посадової особи наступні ознаки: особи, які при перебуванні на державній чи громадській службі, тобто є службовцями, займають відповідні посади; мають специфічні повноваження державновладного або розпорядчого характеру або такі, що вимагають виконання юридично значимих дій, управління людьми чи майном.

Важливою функцією для визначення ролі особи у службовій діяльності є наявність владних повноважень. Наявність владних повноважень визначає важливу роль особи в управлінському процесі, надаючи їй реальні важелі впливу на формування органу чи його підрозділу і на скерування діяльності підлеглих по службі працівників у напрямі виконання завдань і функцій відповідно до компетенції цього органу. Тобто ця функція відображає сутність правового статусу посадової особи і зумовлює особливий характер її юридичної відповідальності.

Основними критеріями, які розмежовують поняття „посадова особа” і „службова особа” є: характер владних повноважень; характер правових зв’язків між учасниками; вид примусу, який вона має право застосувати; перебування на керівній посаді або виконання повноважень керівника за спеціальними дорученнями для посадових осіб.

Отже, посадова особа державної служби пенітенціарної системи - це державний службовець, який з метою постійного або тимчасового управління державним органом чи підрозділом, наділений правом представляти його інтереси у відносинах з іншими суб’єктами, має державно-владні повноваження і правомочний вчиняти юридичні дії.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Медведєв В. С. Проблеми професійної деформації працівників ОВС / В. С. Медведєв. - К. : РВВ КІВС, 1998. - 244 с.

Про державну службу : закон України : від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490 (з наступними змінами та доповненнями).

Адміністративне право України. Академічний курс : підр. : у двох томах. - Том 1 : Загальна частина / ред. колегія : В. Б. Аверянов (голова). - К. : Видавництво „Юридична думка”, 2004. - 584 с.

Стеценко С. Г. Адміністративне право України : навчальний посібник / С. Г. Стеценко. - К. : Атіка, 2007. - 624 с.

Реформування державного управління в Україні : проблеми і перспективи / кол. авт.; наук. керів. В. В. Цветков. - К., 1998. - 35 с.

Адміністративне право України: навчальний посібник [за заг. ред. Т. О. Коломоєць, Г. Ю. Гулєвської]. - К. : Істина, 2007. - 216 с.

Ківалов С. В. Організація державної служби в Україні : навчально-методичний посібник / Ківалов С. В., Біла Л. Р. - Одеса : Юридична література, 2002. - 328 с.

Дубенко С. Д. Державна служба і державні службовці в Україні : навч.-метод. посібник. / С. Д. Дубенко. - К. : Ін-Юре, 1999. - 244 с.

Петришин А. В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правой и логико-понятийный анализ: монографія / А. В. Петришин. - Х. : Факт, 1998. - 168 с.

Малиновський В. Я. Державне управління : навчальний посібник / В. Я. Малиновський. Луцьк : Вежа, 2000. - 558 с.

Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління / В. С. Малиновський. - К. : Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. 254 с.

Лившиц Р. Государство и право в современном обществе / Р. Лившиц // Теория права : новые идеи. - М., 1991. - Вып. 1. - 13 с.

Бандурка А. Н. Судебные и правоохранительные органы Украины / А. Н. Бандурка. - Харьков, 1999. - С. 6-8.

Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы / Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. - М., 1997. С. 10-14.

Чувилев А. А. Правоохранительные органы : вопросы и ответы / Чувилев А. А., Чувилев А. А. - М., 1998. - 4 с.

Андрусяк Т. Г. Теорія держави і права / Т. Г. Андрусяк. - Львів, 1997. - С. 127-128.

Ортинський В. Л. Управління в органах виконавчої влади України : навч. пос. / Ортинський В. Л., Кісіль З. Р., Ковалів М. В. - К. : Центр учбової літератури, 2008. - 296 с.

Конституція України : закон України : від 28 червня 1996 року N° 254 к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141 (з наступними змінами та доповненнями).

Коваленко А. А. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі : теорія і практика : монографія / А. А. Коваленко. - К. : Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. - 512 с.

Синявська О. Ю. Сутність та зміст управління забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України (адміністративно-правові засади) : монографія / О. Ю. Синавська; за заг. ред. д- ра юрид. наук, проф. Бандурки О. М. - Х. : Вид-во „ТИТУЛ”, 2007. - 180 с.