Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

В. Р. Біла,
Національний університет ДПС України

У даній статті розглянуто питання використання адміністративного договору як правової форми управління та одного із різновидів нормативно-правових актів у діяльності органів державної податкової служби.

In this article are considering questions about administrative agreement as a legal form of administration and as kind of law in activity of tax service.

Ключові слова: правова форма управління, адміністративний договір, публічний інтерес, розстрочення (відстрочення) податкових зобов’язань.

Адміністративний договір - універсальний засіб управлінської діяльності, який використовується у багатьох сферах суспільного життя: духовній, соціальній, господарській та адміністративно-політичній. Це викликає підвищений інтерес до його теоретичних і практичних аспектів. І хоча, на нашу думку, вже не стоїть питання про доцільність його існування та впровадження, залишаються невирішеними проблеми: меж використання, чіткого механізму його відмежування від інших договорів. Актуальною видається і проблема визначення адміністративного договору як однієї із адміністративно-правових форм здійснення управлінської діяльності органами державної податкової служби України.

Незважаючи на те, що теорію та практику адміністративного договору досліджували такі вчені-адміністративісти, як Бахрах Д Н. [6, с. 223 - 250], Демін О. В. [7], Александров М. Г. [5], та багато інших, на жаль, до цього часу відсутні наукові розробки щодо використання адміністративного договору в діяльності органів державної податкової служби України.

Метою даної статті є дослідження юридичної природи адміністративного договору у сфері оподаткування та обґрунтування можливості його використання в управлінській діяльності органів державної податкової служби.

Для вирішення поставленої мети необхідно звернутися до теоретичного розуміння адміністративного договору, а насамперед до розуміння договору як загальноправової категорії.

Договір як загальноправову категорію визначають через вольову угоду двох чи більше суб’єктів права, що тягне за собою встановлення, зміну чи припинення певних правовідносин [5, с. 4]. При цьому договір, заснований на правових нормах, є правовим актом, укладення та набрання чинності яким тягне правові наслідки для учасників і третіх осіб. На відміну від правових актів односторонньо-вольового характеру (судових рішень, адміністративних актів) договір завжди являє собою багатосторонній акт, що виражає інтеграцію, взаємодію задля досягнення спільної мети.

Отже, з огляду на викладене вище, адміністративний договір у системі правових зв’язків посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевиявлення державного органу влади) і договором приватноправового характеру [6, с. 45], тобто має як диспозитивні елементи, так і елементи, що чітко окреслюють повноваження та обмежують волю сторін. Підтвердження даної тези ми знаходимо у Дьоміна О. В., який зазначає, що договір може і повинен сприйматися не тільки як цивільно-правова категорія, вибір між адміністративним актом і договором як формами адміністративної діяльності, повинен визначатися конкретними обставинами, фактичними та правовими умовами управління [7, с. 20].

Александров М. Г., аналізуючи юридичну літературу, виділяє такі значення терміна „договір”: договір як вид джерела права; договір як вид юридичної норми або нормативного акта; договір як вид юридичного факту (угоди); договір як форма автономного регулювання взаємовідносин на основі бланкетних чи диспозитивних норм права; договір (договірні відносини) як вид юридичних відносин [5, с. 6].

Доповнити цей перелік можна визначенням договору як форми здійснення державного управління. Як відомо, адміністративно-правова форма є зовнішнім виразом методів управлінської діяльності, що означає: вираження у ньому юридично-владних повноважень у межах компетенції, визначеної законом для органу видання; підзаконність, тобто видання його на основі та на виконання закону; адміністративний договір є юридичним фактом, що встановлює, змінює чи припиняє конкретні адміністративно-правові відносини.

Головною відмежовуючою ознакою є предмет договору, який визначається його змістом. Адміністративний договір - це різновид публічно-правового договору. Публічний договір має своїм предметом публічні інтереси, а отже, даний компонент, на нашу думку, може бути визначальним для відокремлення адміністративного договору від інших видів договорів. Тихомиров Ю. А. в одній із своїх праць визначив, що публічний інтерес - це визнаний державою та забезпечений правом інтерес соціального загалу, задоволення якого слугує умовою та гарантом його існування та розвитку [10, с. 45].

Саме наявність публічного інтересу у змісті договору зумовлює особливий правовий режим - адміністративний договір, що відрізняє його від цивільного, мета якого насамперед - отримання прибутку.

Таким чином, у кожному адміністративному договорі конкретизується провідна мета публічного права - задоволення публічних інтересів.

Але недостатньо стверджувати, що наявність публічного інтересу у змісті договору дає підстави для віднесення його до адміністративного. Тому до цієї ознаки доцільно віднести наявність у змісті договору управлінської мети - врегулювання даним адміністративним договором управлінських відносин.

Адміністративний договір повинний містити не тільки публічний інтерес як мету врегулювання, але й врегульовувати управлінські відносини в певній сфері суспільного життя, наприклад податковій.

Отже, договір у публічній сфері виконує функції управління (координації, перерозподілу повноважень тощо), тому адміністративний договір, на нашу думку, можна трактувати як управлінський, тобто такий, що за допомогою поєднання диспозитивних, які належать йому як загальноправовій категорій, та імперативних методів, що є невід’ ємною рисою управлінської діяльності органів виконавчої влади, врегульовує публічний інтерес. Також необхідним є виділення відносин, що регулюються адміністративним договором. Як зазначає Тихоміров Ю. А, публічний інтерес може бути відображений як у галузях публічного, так і приватного права [10, с. 59]. Тобто відносини, що можуть бути врегульовані за допомогою адміністративних договорів, можуть міститися у будь-якій галузі системи українського права, в тому числі і в податковій.

Необхідно зазначити, що правовою базою адміністративних договорів є норми адміністративного права. Причому, зважаючи на багатоманітність джерел адміністративного права, норми, що регламентують укладання адміністративних договорів, можуть міститись як у законодавчих актах, так і в підзаконних нормативно-правових актах. Характерною рисою адміністративного договору є те, що його форма і зміст (конкретні зобов’язання, санкції) нерідко заздалегідь передбачені відповідними нормативно-правовими актами.

На відміну від учасників цивільно-правових договорів сторони, що укладають адміністративний договір, можуть змінювати його умови лише в дуже звужених межах. За невиконання або неналежне виконання стороною, що не наділена владними повноваженнями, своїх зобов’язань настає, як правило, адміністративна відповідальність або вживаються інші заходи адміністративного примусу, що в цілому характерно для всієї системи адміністративного права. Це є ще однією особливістю та характерною рисою адміністративних договорів.

На сьогодні державні органи та організації укладають багато договорів та угод як внутрішньоапаратних, тобто між суб’єктами владних повноважень (наприклад, договір про компетенцію), так і з недержавними суб’єктами.

Сфера оподаткування передбачає використання переважно імперативного методу регулювання, однак важливо враховувати, що компетенція органів державної податкової служби ширша від того, щоб надавати лише владні вказівки. Виникають і відносини, які породжують для кожного з учасників як права, так і обов’язки. Тобто, ми можемо зробити висновок про те, що між податковими органами та суб’єктами господарювання можливе виникнення адміністративних правовідносин, що мають ознаки договірних.

Отже, постає питання про вид зазначених договірних відносин. На нашу думку, це - адміністративний договір. Для того щоб підтвердити дану тезу, необхідно визначитися з поняттям та ознаками адміністративного договору.

У п.14 ст. 3 КАС України зазначається, що „адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб ’ єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди” [1].

На жаль, з цього визначення ми не можемо винести значну кількість ознак, проте в інформаційному листі Верховного Суду України від 26.12.2005 р. № 3.2.-2005 „Щодо застосування господарськими судами України положень процесуального законодавства стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами” зазначено, що обов’язковими умовами віднесення договору до адміністративного є наявність в його змісті відносин влади та підпорядкування [4]. Суб ’ єкт владних повноважень, виступаючи стороною в адміністративному договорі, реалізує виконавчу владу та наділений владними повноваженнями, його статус визначається його компетенцією. Тому, як зазначає Бахрах Д. Н., право на укладання адміністративного договору (про делегування повноважень, про надання податкових „канікул” тощо) повинно бути передбачено в нормах про компетенцію даного органу [6, с. 342]. Закон України „Про погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, зокрема стаття 14, передбачає надання податковими органами можливості відстрочення чи розстрочення податкових зобов’язань суб’єктам господарювання та оформлення його у формі договору [3].

Дьомін О. В. стверджував, що державне управління в демократичній державі полягає у зведенні до мінімуму її одностороннього владного впливу та вирішенні більшості своїх завдань у взаємодії з об’єктом управління [7, с. 49]. Як зазначалося вище, саме договірна форма управління передбачає взаємодію між контрагентами та їх самообмеження.

Розглядаючи діяльність органів державної податкової служби необхідно зазначити, що адміністративні договори поділяються на:

адміністративні договори горизонтального типу, що укладаються між органами виконавчої влади одного чи різних рівнів. Договори цього типу включають такі види:

організаційний договір (договір про делегування повноважень);

координаційний договір (договір про співпрацю органів виконавчої влади);

адміністративні договори вертикального типу, що укладаються між органами виконавчої влади та іншими суб’єктами адміністративного права.

Такими договорами є:

договір, що опосередковує виконання громадянином чи юридичною особою публічно- правового обов’язку;

договір, що опосередковує виконання державою в особі органу виконавчої влади публічно-правового обов’язку (державний контракт) [8, с. 12].

У зв’язку з цією класифікацією необхідно особливу увагу приділити договорам, що опосередковують виконання фізичною чи юридичною особою публічно-правового обов’язку, одним із видів якого є сплата податків.

Договірна форма управління передбачена для здійснення процедури відстрочення та розстрочення податкових платежів. Проте, незважаючи на імперативну природу оподаткування, доцільно використовувати диспозитивні елементи для інших інструментів наповнення державного бюджету. Наприклад, договір про надання податкового кредиту, договір про надання інвестиційного податкового кредиту та інше [2]. Використання симбіозу імперативного та диспозитивного методу дозволить скорегувати режим оподаткування для певних категорій платників податків, а також буде сприяти зменшенню злочинної мінімізації та оптимізації оподаткування.

Отже, підсумовуючи викладене вище, можна зробити висновок про те, що використання договірної форми управління у сфері оподаткування може дозволити:

Використати оптимальні шляхи виконання органами державної податкової служби своїх завдань.

Виступити ініціатором координаційних відносин будь-якому з органів управління, що повинні діяти у взаємодії.

Добровільно взяти на себе зобов’язання, що будуть сприяти здійсненню покладених на об’єкт управління функцій без спеціальних приписів до виконання.

Використати суб’єктом владних повноваження державного примусу, що призведе до взаємного контролю за виконанням зафіксованих у договорі завдань.

Використати економічний важіль впливу на контрагента [9, с. 12].

Логічним видається висновок про те, що адміністративний договір як правова форма управління може застосовуватись органами виконавчої влади, в тому числі і податковими органами для регулювання господарської діяльності.

Насамкінець потрібно зазначити, що у нашому дослідженні викладено невичерпний перелік можливостей використання договірної форми управлінської діяльності органами державної податкової служби України. Оскільки суспільні відносини перебувають у постійному розвитку, то не виключена поява нових форм зовнішнього прояву договірних форм управлінської діяльності органів державної податкової служби України.

Крім того, слід провести комплексне дослідження застосування адміністративних договорів в діяльності органів державної податкової служби України з огляду на відсутність системного підходу в їх видах та процедурах застосування.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Кодекс адміністративного судочинства України [Текст]: закон України : офіц. текст : за станом на 12 жовтня 2005 року. - К. : Відомості Верховної Ради, 2005. - № 35-36, № 37. - Ст. 446.

Про податок з доходів фізичних осіб [Текст] : закон України : офіц. текст : за станом на 12 вересня 2003 року. - К. : Відомості Верховної Ради України, 2003. - № 37. - Ст. 308.

Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами [Текст] : закон України : офіц. текст : за станом на 9 березня 2001 року. - К. : Відомості Верховної Ради України, 2001. - № 10. - Ст. 44.

Застосування господарськими судами України положень процесуального законодавства стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами [Текст] : інформаційний лист Верховного Суду України : офіційний текст за станом 26 грудня 2005. // Вісник Верховного Суду України. - 2005.- № 32.

Александров Н. Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений [Текст] / Александров Н. Г. - М., 1976. - Вып. 6. - С. 3 - 20. - (Ученые записки ВИЮН).

Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник / [Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д., Демин А. В]. - М. : Норма - Инфра-М, 2002. - 623 с.

Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора / Демин А. В. Красноярск, 1998. - 93 с.

Ротенберг А. С. К вопросу о правовой природе административного договора / Ротенберг А. С. // Научная мысль : сборник научных статей. - Ростов н/Д. : РГУ, 2006. - Вып. 1 - С. 6-12.

Рудашевский В. Д. Договорная форма интеграции управления: исходные положения, возможности использования, проблемы / Рудашевский В. Д. // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. - М., 1981. - С. 54-60.

Тихомиров Ю. А. Публичное право : Учебник / Ю. А. Тихомиров. - М. : Издательство БЕК, 1995. - 496 с.