Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

М. О. Мацелик,
кандидат юридичних наук,

М. П. Мельник,
Національний університет ДПС України

У даній статті розглянуто особливості доказування в адміністративному судочинстві порівняно з цивільним і господарським процесом.

The article analyres the peculiarities of evidence in Administrative legal procedure in comparison with Civil and Economic procreding.

Ключові слова: предмет доказування, обов’язок доказування, засоби, доказування, порядок подання доказування.

Адміністративне судочинство України є досить новою галуззю процесуального законодавства України. Її виникнення пов’язують з прийняттям 06.07.2005 р. та вступом у дію 01.09.2005 року Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) як одного із напрямів адміністративної реформи.

Значення цього кодифікованого нормативного акта полягає в наступних аспектах: містить систему правових норм, які регулюють розгляд і вирішення публічно-правових спорів (спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності; спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб ’ єктами владних повноважень щодо реалізації їх компетенції у сфері управління; спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом; спори щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму); запроваджує та розподіляє компетенцію адміністративних судів (місцевих загальних і окружних адміністративних судів).

Таким чином, особливістю доказування в адміністративному судочинстві є доказування в межах процесуальних правових норм, які регламентовані КАС України.

Для того щоб визначити особливості, необхідно застосувати метод порівняння та аналізу КАС України з іншими процесуальними нормативно-правовими актами. Враховуючи той факт, що довгий час розгляд справ, які виникали з адміністративно-правових відносин, здійснювався в межах цивільного судочинства (глава 31-А ЦПК України від 18 липня 1963 р., який втратив чинність у зв’язку з набуттям чинності 1 січня 2005 р. нового Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦК України) та 1 вересня 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства України) та господарського судочинства України (згідно зі ст. 12. Господарсько-процесуального кодексу України - далі ГПК України, справи підвідомчі господарським судам).

Завдання даної роботи порівняти особливості доказування КАС України з ЦПК України та ГПК України з метою визначення для практичної правозастосовної діяльності правил доказування, які є притаманними лише адміністративному процесу.

Як зазначають Фурса С. Я., Цюра Т. В., поняття „доказування” є нині проблемним (дискусійним), оскільки є досить багато підходів до визначення цього поняття і не існує єдиної концепції [12. с. 8]. Але предметом нашого досліджгння не є з’ясування різних аспектів поняття „доказування”. Тому розглянемо лише найбільш поширені тлумачення цього терміна.

Так, розуміння процесуального доказування, на перший погляд, не є складним. Кожен має уявлення про те, що означає доказувати в суді. Для позивача та його представника доказування - цілком конкретна, з ясним змістом діяльність, що включає в себе визначення обставин, на яких ґрунтуються заявлені вимоги; збір і досліджгння в судовому засіданні доказів для підтвердження фактів, які є підставою для позову; аналіз фактів, на які посилається відповідач, підготовку доказів для їх спростування. Для відповідача та його представника доказування - це діяльність, робота з вивчення підстави позову, виявлення і збору доказів, що спростовують факти, на які посилається позивач, аналіз зібраного фактичного матеріалу. Кожен учасник процесу мету своєї доказової діяльності вбачає в переконанні суду у своїй правоті [9, с. 6].

Заслуговує на увагу визначення процесу доказування, дане М. Й. Штефаном: „Доказування - це пізнавальна і розумова діяльність суб’єктів доказування, яка здійснюється в урегульованому цивільному процесуальному порядку і спрямована на з’ясування дійсних обставин справи, прав і обов’язків сторін, встановлення певних обставин шляхом ствердження юридичних фактів, зазначення доказів, а також подання, прийняття, збирання, витребування, дослідження і оцінки доказів” [13,.с 249].

На підставі запропонованих підходів вважаємо, що процесуальне доказування - це пізнавальна діяльність щодо виявлення фактів, які мають юридичне значення на підстави встановлених законом засобів, яку здійснюють сторони, треті особи та суд з метою встановлення об’єктивної істини та дійсних правовідносин.

У процесі аналізу процесуального законодавства та судової практики, на нашу думку, можуть бути такі особливості процесу доказування в адміністративному судочинстві України:

особливості з’ясування судом обставин або предмета доказування, встановлені процесуальним законом. Відповідно до ст. 179 ЦПК України та ст. 138 КАС України, предметом доказування під час судового розгляду є факти, які обґрунтовують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для вирішення справи (причини пропуску строку позовної давності тощо) і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

КАС України містить вимоги, які притаманні лише адміністративному судочинству України щодо особливостей доказування. Знання їх та уміння використовувати на практиці дозволить правильно визначати предмет доказування щодо конкретної справи.

Так, згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Така процесуально правова норма є дуже важливою, оскільки основні її вимоги виходять із Конституції України та відбувається наголошення на ній у судовій практиці.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. 1 Постанови Пленуму Верховного Суду України „Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ” від 06.03.2008 р. № 2, з огляду на зазначену норму під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.

На практиці не завжди суди при розгляді справ вдаються до детального аналізу та співставлення зазначених вище правових норм щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, але бувають випадки, коли адміністративні суди повною мірою застосовують принципи, передбачені ч. 2 ст. 19 Конституції України, ч. 3 ст. 2 КАС України. Як приклад, є постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2008р., справа № 22-а-8800/08 [6].

Положення даної правої норми науковці поділяють на три групи:

критерія законності актів, дій (бездіяльності), що оскаржуються: чи ґрунтується правовий акт на законі; прийнятий уповноваженою особою; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; а також з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

питання обґрунтованості рішень, дій чи бездіяльності: чи обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), прийнято акт, вчинено дію;

прийняття рішень, вчинення дій органом публічної влади безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), своєчасно, тобто протягом розумного строку. Особливістю даної групи обставин є наявність деяких оціночних категорій, які вводяться Кодексом і не отримали конкретного визначення у його нормах. Так, термін „своєчасно” пояснюється через інший - „протягом розумного строку”. [7, с 15].

Такі критерії хоч і адресовані суду, але вони одночасно є вимогами і для публічної адміністрації, адже ігнорування цих вимог може призвести до програшу адміністрації у справі. Вони важливі не лише для такої категорії спорів, як спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, а є обов’язковими для усіх спорів, що вирішують адміністративні суди та у яких предметом перевірки є рішення, дії чи бездіяльність суб ’ єкта владних повноважень, зокрема й для спорів, що виникають з відносин публічної служби, спорів між суб’єктами владних повноважень тощо [10, с. 30];

засоби доказування в адміністративному судочинстві. Поняття доказів у всіх процесуальних нормативних актах є подібним. Так, згідно зі ст. 69 КАС України, ст. 32 ГПК, ст. 57 ЦПК України, доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи.

Але чинні процесуальні кодекси містять відмінності щодо засобів доказування.

Стаття 32 ГПК України виокремлює такі засоби доказування: письмові і речові докази, висновки судових експертів; пояснення представників сторін та інших осіб, які беруть участь у судовому процесі. У необхідних випадках на вимогу судді пояснення представників сторін та інших осіб, які беруть участь у судовому процесі, необхідно викласти письмово.

ЦПК України, а саме ч. 2 ст. 57, визначає, що ці дані встановлюються на підставі пояснень сторін, третіх осіб, їх представників, допитаних як свідків, показань свідків, письмових доказів, речових доказів, зокрема звуко- і відеозаписів, висновків експертів.

КАС України виділяє такі засоби доказування: пояснення сторін, третіх осіб та їх представників, показання свідків, письмові та речові докази, висновки експертів (ст. 69).

Таким чином, КАС України містить найбільшу кількість засобів доказування на відміну від ГПК, де не є засобами доказування свідчення свідків та ЦПК України, де пояснення сторін їх представників є засобом доказування лише тоді, коли вони допитані як свідки, згідно зі ст. 62 ЦПК України:

обов’язок доказування в адміністративному судочинстві України. Щодо обов’язку доказування, то всі проаналізовані кодекси містять загальне правило доказування, а саме: кожна сторона зобов’язана довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги або заперечення (ст. 33 ГПК України, ст. 60 ЦПК України, ст. 71 КАС України).

КАС України, крім загального обов’язку доказування, також встановив, як деякі вчені називають презумпцію вини суб’єкта владних повноважень [с. 10, с .508].

Так, згідно з ч. 2. ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Отже, в адміністративних справах щодо оскаржень рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень встановлена презумпція його вини. Така презумпція вини покладає на суб’єкта владних повноважень обов’язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий підхід значно посилює позиції невладної особи (людини), якій бракує правових знань, щоб самостійно довести перед судом слушність своїх тверджень. Потенційний обов’язок суб’єкта владних повноважень довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності в суді посилює його відповідальність під час прийняття рішень, вчиненні інших дій чи допущенні бездіяльності.

Проте це не означає, що кожен адміністративний позов зобов’язує суб’єкта владних повноважень і не випливає його програш у справі, якщо він не відреагував на позов або просто його не визнав. І це підтверджується тим, що якщо цього не буде зроблено, то суд сам може витребувати ці дані.

Презумпція вини не є абсолютною, як у судовому процесі, оскільки закон не звільняє адміністративний суд від обов’язку ухвалити справедливе і правосудне судове рішення. Проте презумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти повідомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву [10, с 509];

порядок подання доказів в адміністративному судочинстві України. Відповідно до ч. 2 ст. 60 ЦПК України, ч. 2 ст. 33 ГПК України, ст. 69 КАС України докази подаються сторонами та іншими особами, які беруть участь у справі.

КАС України, крім загального правила щодо подання доказів, містить додаткові правила, а саме:

а) у випадках, коли особа, яка бере участь у справі, не може самостійно надати докази, суд сприяє в реалізації цього обов’язку і витребовує необхідні докази (ч. З ст. 71 КАСУ), адже тягар збирання доказів, на відміну від цивільного судочинства, лежить не лише на сторонах;

б) в адміністративному судочинстві позивачем, як правило, є фізична чи юридична особа, а значна частина доказового матеріалу перебуває у відповідача - суб’єкта владних повноважень, що не сприяє позивачеві у збиранні необхідних доказових матеріалів. До того ж необізнаний у бюрократичному механізмі громадянин погано орієнтується у тому, які докази можуть підтвердити обставини, на які він посилається. У зв’язку з цим на суб’єкта владних повноважень покладено обов’язок надати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі (ст. 71 КАС України). Але існує практика судів відмовляти у задоволені позову, ігноруючи факт недоотримання доказів від суб’єкта владних повноважень. На думку, В. Г. Перепелюка, суд повинен трактувати усі сумніви у правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень на користь особи-позивача. Для позивача достатньо вказати на факт прийняття рішення, вчинення дії чи допущення бездіяльності, якщо допустимі докази для нього не доступні [10, с. 80];

в) стаття 71 КАС України містить правило, згідно з яким суд може з власної ініціативи збирати докази у справі. Але водночас, якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

г) відповідно до ст. 131 ЦПК України, сторони зобов’язані подати свої докази чи повідомити про них суд до або під час попереднього судового засідання у справі. Такого обов’язку КАС України не встановив. Згідно з ст. 114 КАС України, суд може запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази у строк, встановлений судом. Таким чином, враховуючи відсутність обов’язку подати докази під час підготовчого засідання, залежно від позиції суду, докази можуть бути подані також під час судового розгляду.

Така позиція законодавця у адміністративному судочинстві щодо порядку подання доказів у справі посилює позицію позивача, оскільки обов’язок подання доказів лежить також на суб’єкті владних повноважень і може виходити із ініціативи суду, на відміну від цивільного процесу, де такий обов’язок лежить лише на позивачу. Якщо у цивільному процесі ініціатива подання конкретних доказів буде виходити від суду, то на практиці можна стверджувати, що суд зацікавлений та необ ’ єктивний на користь однієї зі сторін;

порядок дослідження доказів в адміністративному судочинстві України. Аналізуючи порядок дослідження доказів у процесуальних нормативно-правових актах, ми прийшли до висновків, що загальні правила є подібними. Але КАС України містить деякі суттєві відмінності щодо правил допиту свідків.

Так, в адміністративному судочинстві, згідно з ч. 8 ст. 141 КАС України, головуючий у судовому засіданні та інші судді можуть задавати свідкові питання в будь-який час його допиту.

У цивільному процесі, згідно ч. 3 ст. 180. ЦПК, суд має право з’ясовувати суть відповіді свідка на питання осіб, які беруть участь у справі, а також ставити питання свідку після закінчення його допиту особами, які беруть участь у справі.

У практичному значені такі правові норми мають дещо інше використання, якщо головуючий на практиці у цивільному процесі розпочне допит на початку процесу не надавши право для сторони, яка заявляла клопотання про допит свідка, то це свідчить про необ’єктивність головуючого, а в адміністративному процесі - це право суду.

ЦПК України містить норму, а саме ч. 9 ст. 180 ЦПК України, згідно з якою головуючий має право за заявою осіб, які беруть участь у справі, знімати питання, поставлені свідку, якщо вони за змістом ображають честь чи гідність особи, є навідними або не стосуються предмета розгляду.

КАС України такої правової норми не містить, а тому дає можливість учасникам процесу та суду задавати більш ширше коло питань.

На підставі проаналізованих особливостей доказування в адміністративному судочинстві України ми прийшли до висновку, що КАС України, визначивши предмет доказування у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, збільшивши кількість засобів доказування, поклавши обов’язок щодо доказування на суб’єкта владних повноважень, розширивши можливість подання доказів та встановивши особливий порядок дослідження доказів, значно посилив процесуальні можливості доказування позивачів (фізичних та юридичних осіб) у сфері публічно-правових процесуальних відносин.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Конституція України : від 28 червня 1996 [із змінами, внесеними згідно з Законом № 2222- від 08.12.2004 р.]. // ВВР. - 2005. - № 2. - Ст. 44.

Кодекс адміністративного судочинства України: від 06.07 2005 року // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2005. - № 35-36. № - 37. Ст. 446.

Цивільний процесуальний кодекс України : від 18.03.2004 // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2004. - № 40-41. 42. - Ст. 492.

Господарський процесуальний кодекс України : від 06.11.1991р. // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 1992. - № 6. - Ст. 56.

Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ від 06.03.2008 р. № 2. : постанова Пленуму Верховного Суду України.

Архів Донецького апеляційного адміністративного суду : постанова Донецького апеляційного адміністративного суду: від 24 вересня 2008р., справа № 22-а-8800/08.

Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар / за ред. С. В. Ківалова, О. І. Харитонової [Ківалов С. В. та ін.]. - Х. : ТОВ „Одіссей”, 2005. - 552 с.

Комзюк А. Т. Адміністративний процесс України: навч. посіб. / Комзюк А. Т., Бевзенко В. М., Мельник Р. С. - К. : Прецедент, 2007. - 531 с.

Ніколенко Л. М. Доказування в господарському судочинстві : навчальний посібник / Л. М. Ніколаенко. - Одеса : Фенікс; Суми: ВТД „Університетська книга”, 2007. - 415 с.

Науково-практичний коментар до Кодексу адміністративного судочинства України: 2-х тт. - Том 1. - Вид. 2-е, змін. та доп. / за заг. ред. В. К. Матвійчука [Матвійчук В.К., Хаар І. О.]. К. : Алерта, КНТ, 2008. - 787 с.

Перепелюк В. Г. Адміністративне судочинство : проблеми практики / В. Г. Перепелюк. К. : Конус - Ю, 2007. - 272 с.

Фурса С. Я. Докази і доказування у цивільному процесі : науково-практисчний посібник / С. Я. Фурса, Т. В. Цюра. - К. : Видавець Фурса С. Я., КНТ, 2005. - 256 с. - (Серія „Процесуальні науки”).

Штефан М. Й. Цивільний процес. / М. Й. Штефан. - К. : Ін Юре, 1997. - С. 249.