| АДМІНІСТРУВАННЯ ПОДАТКІВ: ОБҐРУНТУВАННЯ ДЕФІНІЦІЇ |
| Вісник - Наукові праці |
|
А.А. Садєков, А. М. Покинтелиця, Узагальнено підходи до трактування адміністрування податків, визначено їх переваги і недоліки. Обґрунтовано авторську дефініцію „адміністрування податків” на основі критичної оцінки існуючих теоретичних понять і визначень, а також підходів, закладених у правових джерелах. Визначено зміст податкового регулювання, контролю, стягнення. The approaches to interpretation of administration of taxes are generalized, their advantages and defects are defined. The author determination of „ administration of taxes ” are grounded on the basis of critical estimation of existent theoretical concepts and determinations, and also approaches, pawned in legal sources. The еssence of the tax adjusting, control, penalty are define. Ключові слова: адміністрування, податки, оцінка, регулювання, контроль, стягнення. Стратегія реформування податкової системи України повинна ґрунтуватися на оцінці існуючих проблем та недоліків і визначенні шляхів їх розв’язання. У проекті Стратегії реформування податкової системи України зазначається [1], що системні прорахунки у процесі адміністрування податків призвели до виникнення таких проблем, як зневажливе ставлення до конституційного обов’язку щодо сплати податків; низький рівень податкової культури; широке застосування схем мінімізації податкових зобов’язань та ухилення від сплати податків; значна бюджетна заборгованість з відшкодування податку на додану вартість; наявність значної кількості податкових пільг, що порушують нейтральність податкової системи, знижують ефективність сплати основних податків тощо. Вчені доводять, що майже половина внутрішніх чинників ефективності податкової системи належить до підсистеми адміністрування податків [2]. Термін „адміністрування податків” почав вживатися як у науковій періодиці, так і у нормативній практиці всупереч відсутності офіційного його визначення [3; 4]. Він активно використовується у нормативно-правових актах, прийнятих останнім часом. Зокрема, підставою для відстрочення деяких платежів і відрахувань суб’єкта господарської діяльності, що здійснює житлове будівництво, є його письмова заява до органів, які здійснюють облік та адміністрування відповідних платежів і відрахувань [5]. У Бюджетній резолюції на 2009 р. серед пріоритетних напрямів податкової політики вказано „Завдання 4. Удосконалення системи адміністрування податків” [6]. На другому етапі реалізації проекту „Електронна митниця” (2009-2010 рр.) передбачається створення системи адміністрування (у тому числі міжвідомчого) процесів, які відбуваються під час підготовки, прийняття, доведення рішень та контролю за їх виконанням, що є необхідною умовою для мінімізації часу проходження митних процедур (для суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності) та раціоналізації дій контролюючих органів [7]. Трактування змісту податкового адміністрування є досить широким. Теорія і практика дослідження даного питання показують неоднозначність розуміння термінів „податковий менеджмент”, „податковий контроль”, ототожнення їх з „податковим адмініструванням”. Це підтверджує, зокрема, думка О. Міночкіної, що функціонування економічного механізму податкового менеджменту дозволяє не тільки підвищити рівень стягнення податків у державний бюджет, а ще прискорити й ефективно регулювати соціально-економічні процеси в державі у сучасних умовах [8, с. 20]. У статті поставлено завдання - обґрунтувати авторську дефініцію „адміністрування податків” на основі критичної оцінки існуючих теоретичних понять і визначень, а також підходів, закладених у правових джерелах. Систематизація наявних тлумачень терміна „адміністрування податків” дозволила виявити такі підходи: процесний. На думку Е. Капогузова, у теорії оподаткування податкове адміністрування пов’язано з процесом стягування, розрахунку, контролю і сплати податків [9]. Положення ДПА [10] структурує процеси адміністрування податків так: реєстрація та облік платників податків; обробка податкових декларацій; облік платежів (податкові зобов’язання); обслуговування платників податків; податковий контроль; апеляції платників податків; погашення податкового боргу. Перевага такої структуризації полягає у можливості слідувати логічній моделі, використовуючи спільні підходи до різних типів податків та їх платників; організаційний. Л. Г ацька визначає організацію роботи щодо адміністрування податків основним завданням податкового менеджменту контролюючих органів [11, с. 161]. О. Воронкова організацію системи адміністрування податків розглядає як етап податкового процесу поряд з: розробкою концептуальних основ оподаткування; опрацюванням принципів політики доходів держави; розробкою, обговоренням і прийняттям податкового законодавства; прогнозуванням обсягу і структури податкових надходжень; здійсненням обліку платників і надходжень податків; контролем за правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків; аналізом виконання бюджетних завдань податкових надходжень і оцінкою їх джерел [12]. Цей підхід до розуміння адміністрування податків вважається занадто вузьким і таким, що суперечить офіційній позиції ДПА, викладеній вище; процесно-організаційний. В. Хочуєв вказує, що податкове адміністрування як частина процесу організації податкової політики держави має не лише загальні властивості, але і особливі, відмінні риси і функції в податковій сфері [13]. Воно виступає у формі комплексної системної організації відносин між платниками податків і податковою адміністрацією в особі податкових органів у цілях виконання дохідної частини бюджетів різних рівнів. Податкове адміністрування спрямовано на побудову комфортної податкової системи в мобільній формі, у вигляді гнучкого механізму, здатного оперативно реагувати як на зовнішні, так і на внутрішні зміни. Це - комплексна система, спрямована на підвищення ефективності сукупності норм і правил, що регламентують податкові дії, конкретну технологію податкових відносин і стабільне надходження доходів в бюджетну систему в умовах оптимального поєднання методів податкового регулювання і податкового контролю. Перевагою викладеного підходу є акцентування уваги не на жорсткому податковому примусі, а на ефективній побудові податкових відносин держави і платників податків; прикладний. А. Крисоватий податкове адміністрування на відміну від податкового менеджменту розглядає з технологічно-практичного погляду. Він обґрунтовує, що державний податковий менеджмент, на відміну від податкового адміністрування й управління оподаткуванням, повинен базуватися на людському факторі і моделюванні мотиваційної діяльності, а також на виробленні на цій основі паретооптимальних управлінських рішень [14, с. 8]. Аналогічної думки дотримується Т Проценко, який сприймає поняття адміністрування податків і митних платежів як системну категорію із застосуванням комплексної теоретико- управлінської методології. На цій основі він розробляє прикладне поняття адміністрування, визначає його роль в ефективній діяльності податкових та митних органів [15, с. 5]. Теза про відсутність ролі людського фактора у прикладному аспекті податкового адміністрування є досить суперечливою, оскільки у сучасних умовах робиться акцент на підсиленні значущості масово-роз’яснювальної і консультаційної роботи органів державної податкової служби; правовий. Згідно з науковими поглядами відомого фахівця у галузі адміністративного права А. Селіванова, адміністрування податків - це „... правовідносини, які складаються у сфері здійснення уповноваженими державними органами заходів з погашення податкового боргу і передбачають застосування методів владно-примусового характеру до платників податків” [16, с. 35]. Ластовецький А. веде мову про більш широке визначення адміністрування податків, а саме як механізму, що включає систему способів та організаційно-правових заходів відчуження уповноваженими державними органами податків і зборів (обов’язкових платежів) [17, с. 37]. А. Іванов трактує податкове адміністрування як сукупність правових норм, що визначають основні принципи побудови податкової системи; структуру і компетенцію податкових органів; статус учасників податкових стосунків як владного суб’єкта - податкового органу, так і підвладного - платника податків, їх права і обов’язки; контрольні повноваження податкових органів, порядок і умови застосування ними заходів державного примусу, зокрема, по накладенню штрафних санкцій за податкові порушення [18]. Остання дефініція у правовому контексті є більш повною, оскільки акцентує увагу не лише на владному суб’єкті, а і на правах підвладного; стратифікаційній. З урахуванням запропонованої О. Редичем моделі податкової системи термін „адміністрування податків” у широкому розумінні означає процеси управління та регулювання відносин у сфері оподаткування, що забезпечують виконання функцій контролю за справлянням (стягненням) податків, методологічного забезпечення та здійснення прогнозування, обліку і контролю виконання планових показників податкових надходжень, дотримання суб’єктами оподаткування та установами, що здійснюють податкову політику, податкового законодавства [19, с. 9]. Теорія стратифікації дозволяє виявити об’єктивні причини виникнення страт (соціальних груп), що виражається в професійному розподілі праці, ієрархії керівників і виконавців тощо. Податкова система, як складна система, подається комплексом взаємодіючих стратифікаційних рівнів державного управління, що формують та здійснюють податкову політику; управлінський, згідно з яким податкове адміністрування потрібно розуміти як управлінську діяльність публічно-правового характеру, що здійснюється податковими органами, іншими органами державної влади в межах їх компетенції та суб’єктами господарювання щодо формування державних доходів із метою реалізації функцій податків, яка включає в себе здійснення ними попереджувально-контрольних, адміністративно- примусових, адміністративно-корпоративних, антикризових та інших функцій зі сплати податків, зборів, інших обов’язкових платежів у порядку, передбаченому законодавством з питань оподаткування. Не зовсім переконливим є включення у дефініцію адміністративно- корпоративних, антикризових функцій податкових органів, оскільки на рівні підприємства це є функцією його менеджменту. Подальший розвиток податкової системи пов’язуємо із підвищенням значущості самооподаткування, налагодженням партнерських взаємовідносин податкових органів з платниками, лібералізацією процесів подання-прийняття звітності та проведення перевірок. Тому погоджуємося з підходом С. Познякова щодо поширення поняття „адміністрування податків, зборів та інших обов’язкових платежів” не лише на діяльність уповноважених державних контролюючих органів, але й платників податків щодо реалізації основного податкового обов’язку [20, с. 9]. Виділення підгалузі податкового адміністрування - адміністрування податкового боргу - [21] також є зрозумілим у контексті розділення понять „податкова заборгованість”, „податковий борг” і специфічності методів їх стягнення. В основу підсумкової оцінки наведених вище дефініцій покладемо значення термінів „адміністрування” і „менеджмент”. Адміністрування (від лат. administro - управляю, завідую) - бюрократичний метод управління шляхом командування. Менеджмент (англ. management, від manage - управляти) - сукупність принципів, методів управління фірмою (ширше економікою), спрямованих на досягнення поставлених цілей на основі використання внутрішнього потенціалу фірми [22]. За твердженням А. Крисоватого [14, с. 17] податковий менеджмент складається з державного, корпоративного, особистого (персонального) податкового менеджменту. Виходячи з дефініції менеджмент, ставимо під сумнів можливість використання категорії „державний податковий менеджмент”, оскільки управлінській діяльності держави у податковій сфері притаманний юридично-владний, розпорядчий характер. Вважаємо, що дефініції „адміністративно-розпорядча діяльність державних органів виконавчої влади щодо організації процесу оподаткування” найкраще відповідає не термін „податковий менеджмент”, а „податкове адміністрування” [23]. Це підтверджують також виділені О. Воронковою функції: організаційна (організація системи справляння податків і зборів); облікова (облік платників податків і сум податкових платежів); аналітична (планування та аналіз податкових надходжень та їх джерел); контролююча (контроль за дотриманням податкового законодавства); регулююча (використання податкових важелів для регулювання соціально-економічних процесів). Вони добре корелюють зі структурою процесів адміністрування податків, виділених ДПА. У податкових відносинах відсутнє повноцінне поняття управління у частині взаємовідносин податкового органу, з одного боку, і юридичних і фізичних осіб - з іншого. У податкових і митних органів немає повноважень з управління платниками податків, податковими агентами або іншими зобов’язаними особами. Їх дії чітко окреслені у податковому законодавстві. Відповідно до ст. 2 Закону України „Про державну податкову службу в Україні” завданнями її органів є: здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборі (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством; внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства; прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування; формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб - платників податків, та інших обов’язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків - юридичних осіб; роз’яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків; запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення [24]. Податкові і митні органи є не органами управління, а уповноваженими органами стягнення і контролю. Законодавство визначає, що контролюючий орган - державний, який у межах своєї компетенції, визначеної законодавством, здійснює контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків і зборів (обов’язкових платежів) і погашенням податкових зобов’язань чи податкового боргу; орган стягнення - державний, уповноважений здійснювати заходи із забезпечення погашення податкового боргу у межах компетенції, встановленої законами [25]. Правова неврегульованість терміна „податкове адміністрування” притаманна також Російській Федерації (РФ). У загальну частину Податкового кодексу (ПК) РФ були внесені новаторські зміни, які набрали чинності з 1 січня 2007 р., також вийшов постатейний його коментар під назвою: „Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: совершенствование налогового администрирования (официальный текст на 1 января 2007 г.)” [26]. Однак у Кодексі жодного разу не зустрічається термін „адміністрування”, йдеться про податковий контроль. Відповідно до статті 82 „Загальні положення про податковий контроль” ПК РФ податковим контролем визнається діяльність уповноважених органів з контролю за дотриманням платниками податків, податковими агентами і платниками зборів законодавства про податки і збори в порядку, встановленому цим Кодексом [27]. Тобто податковий контроль виділяється в особливу форму податкових відносин, але право контролю - це тільки один із компонентів повноцінного управління. Податковий контроль розглядається з двох сторін: як функція або елемент державного управління економікою, як особлива діяльність із виконання податкового законодавства України [28, с. 43]. Розділ II „Загальні адміністративні положення” проекту Податкового кодексу України визначає [29]: перелік контролюючих органів та органів стягнення; процедури складання та подання податкової звітності; порядок надання та наслідки використання роз’яснень та консультацій щодо податків; суми грошових зобов’язань платника податків, порядок їх сплати та оскарження рішень контролюючих органів; податковий контроль і компетенцію органів державної влади при його здійсненні; способи здійснення податкового контролю: ведення обліку платників податків, інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів державної податкової служби, проведення перевірок, використання складів зі спеціальним режимом функціонування; порядок погашення податкового боргу платників податків, погашення податкового боргу за запитами компетентних органів інших держав; відповідальність за порушення податкового законодавства. Таким чином, зміст розділу без згадування терміна поширює процес адміністрування також на платників податків, яким надається право отримання роз’яснень і консультацій щодо податків, оскарження рішень контролюючих органів. Отже, основний науковий результат статті полягає в обґрунтуванні авторської дефініції „адміністрування податків” на основі критичної оцінки існуючих теоретичних понять і визначень, а також підходів, закладених у правових джерелах. Узагальнено підходи до трактування адміністрування податків: процесний, організаційний, процесно-організаційний, прикладний, правовий, стратифікаційний, управлінський. Визначено їх переваги і недоліки. Адміністрування податків пропонується визначити як форму комплексної системної організації процесів податкового регулювання, контролю і стягнення податків, засновану на поєднанні владно-імперативних методів податкових органів і стимулюванні самоініціативи платників податків. Перевагою цієї дефініції є відокремлення дій представницьких та виконавчих органів державного управління в податковій сфері, повнота включення функцій податкових органів, врахування вектора реформ системи оподаткування. Надано визначення складовим дефініції „адміністрування податків”. Податкове регулювання - це розробка і видання податковими органами конкретних правил або інструкцій, що базуються на чинному законодавстві і регламентують процеси оподаткування, їх інформаційно-аналітичне забезпечення. Податковий контроль - це процеси реєстрації й обліку платників податків, прийому звітності, проведення перевірок, нарахування платежів до сплати, контролю за своєчасністю сплати податків і зборів та виконанням матеріалів перевірок, оскарження рішень податкових органів платниками податків. Під податковим стягненням розуміється примусове погашення податкового боргу. Перспективою подальших досліджень у цьому напрямі є обґрунтування концепції реформування системи адміністрування податків в Україні. СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ Стратегія реформування податкової системи України : проект Кабінету Міністрів України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <http://www.minfin.gov.ua/control/publish/article/ main?art_id=134012&cat_id=134011> Мельник В. М. Вплив адміністрування податків на ефективність функціонування податкової системи [Електронний ресурс] / В.М. Мельник // Науковий вісник Національної академії ДПС. - 2005. - N° 2 (29). - Режим доступу : <http://www.asta.edu.ua/vidan/nau_visn/ 2(29)/Podatky/Mel%27nik.php> Межейнікова В. Ф. Сутнісні аспекти податкового адміністрування в Україні [Текст] / В. Ф. Межейнікова // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України. - Т. 13 : збірник наукових праць: - Суми : Мрія-1 ЛТД; УАБС, 2005. - С. 143-149. - (Наукове видання). Солдатенко О. В. Податкове адміністрування : сутність та напрями його вдосконалення в Україні [Текст] / О. В. Солдатенко // Фінансове право. - 2008. - N° 3. - С. 23-28. Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва [Електронний ресурс] : закон України : від 25.12.2008 р. № 800-VI. - Режим доступу : <http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi> Декларація цілей та завдань бюджету на 2009 рік (Бюджетна декларація) : постанова Кабінету Міністрів України від 5 березня 2008 р. № 160 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <http ://zakon1. rada. gov.ua/cgi-bin/laws/main. cgi> Концепція створення багатофункціональної комплексної системи „Електронна митниця” : розпорядження Кабінету Міністрів України : від 17 вересня 2008 р. № 1236-р [Електронний ресурс]. -Режим доступу : <www.uapravo.net/data2008/base02/ukr02045.htm-34k> Міночкіна О. М. Вдосконалення функції контролю системи податкового менеджменту шляхом формування та аналізу життєвого циклу підприємств регіону [Текст] / О. М. Міночкіна // Наукові праці ДонНТУ - 2004. - Вип. 87. - С. 20-27. - (Сер. : економічна). Капогузов Е. А. Налоговое администрирование : от неоклассического подхода к институциональному анализу [Електронний ресурс] / Е. А. Капогузов // Россия : варианты институционального развития : Интернет-конференция (25.10.06-15.12.06). - Режим доступа : <http://www.ecsocman.edu.ru/db/msg/293239.html> Про затвердження Регламенту адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів) : наказ Державної податкової адміністрації України : від 09.02.2006 р. № 62 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <http://www.uazakon.com/big/text724/pg1.htm> Гацька Л. П. Проблеми формування інститутів управління оподаткуванням в Україні [Текст] / Л. П. Гацька, І. М. Рижий // Научные труды ДонНТУ - 2007. - Вып. 31-3. - С. 159-163. - (Сер. : экономическая). Воронкова О. М. Контрольна і аналітична робота податкової служби України в податковому процесі : автореф. дис... канд. екон. наук : 08.04.01 [Текст] / О. М. Воронкова. - К., 2001. - 17 с. Хочуев В. А. Теоретические основы налогового администрирования : понятия и определения [Электронный ресурс]. - Режим доступа : <www.r07.nalog.ru/ document.php?id=195525&topic=www.r07.nalog.ru-34k> Крисоватий А. І. Податкова політика України : концептуальні засади теорії та практики : автореф. дис... д-ра екон. наук : 08.04.01 [Текст] / А. І. Крисоватий. - Т., 2006. - 32 с. Проценко Т. О. Правове регулювання адміністрування податків і митних платежів : автореф. дис... д-ра юрид. наук : 12.00.07 [Текст] / Т. О. Проценко. - К., 2008. - 36 с. Селіванов А. Адміністрування податків : нові проблеми в адміністративному та фінансовому праві України [Текст] / А. Селіванов // Право України. - 2002. - № 2. - С. 34-38. Ластовецький А. Організаційно-правові засади адміністрування податків [Текст] / А. Ластовецький // Право України. - 2003. - № 11. - С. 3740. Иванов А. В. Проблемы производства по делам о налоговых нарушениях [Электронный ресурс] / А. В. Иванов // Российское право в период социальных реформ : сб. науч. тр. аспирантов, соискателей и молодых ученых. - Нижний Новгород : Изд-во Нижегородского университета, 1998. - Режим доступа : <http://www.unn.ru/rus/books/vestnik2/stat7.htm> Редич О. В. Моделювання та комп’ютеризовані засоби підтримки прийняття рішень при адмініструванні податків : автореф. дис... канд. екон. наук : 08.03.02 [Текст] / О. В. Редич. - К., 2003. - 21 с. Позняков С. П. Адміністративно-правовий режим деталізації відносин у сфері погашення податкового боргу : автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.07 [Текст] / С. П. Позняков. - Ірпінь, 2007. - 21 с. Позняков С. Співвідношення понять „адміністрування податків та інших обов’язкових платежів” і „адміністрування податкового боргу” [Електронний ресурс] / С. Позняков // Науковий вісник національної академії ДПС. - 2004. - № 3 (25). - Режим доступу : <http:// www.asta.edu.ua/vidan/nau_visn/3(25)/Opodat/Poznyakov.php. - 2004/> Липсиц И. В. Менеджмент [Электронный ресурс] / И. В. Липцис // Большая энциклопедия Кирилла и Мефодия. - Режим доступа : <http://mega.km.ru/bes_2004/ encyclop.asp?TopicNumber=42885&search=%EC%E5%ED%E5%E4%E6%EC%E5%ED%F2#srch0> Воронкова О. М. Організаційні основи податкового менеджменту [Електронний ресурс] / О. М. Воронкова // Науковий вісник національної академії ДПС України. - 2005. - № 1 (28). - Режим доступу : <http://www.asta.edu.ua/vidan/nau_visn/1(28)/Podatky/ Voronkova.php> Про державну податкову службу в Україні : в редакції Закону України № 3813 -XII від 24.12.1993 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ main.cgi> Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами : закон України від 21.12.2000 р. № 2181 -III // Відомості Верховної Ради. - 2001. - № 10. - Ст. 44. Гаврилов А. Обновление налогового администрирования [Электронный ресурс] / А. Г аврилов // Российская газета. Федеральный выпуск. - 12 декабря. - 2006. - № 4245. - Режим доступа : <http://www.rg.ru/2006/12/12/nalogi-administrirovanie.html> Налоговый кодекс Российской Федерации : от 31.7.1998 г. № 146-ФЗ (с изменениями на ноября 2008 года). - Ч. 1 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : <http://minfin.kodeks.ru> Завгородний В. П. Налоги и налоговый контроль в Украине [Текст] / В. П. Завгородний. К. : А.С.К, 2000. - 639 с. Адміністрування податків : забезпечення виконання податкових законів і гарантії дотримання прав платників податків : матеріали круглого столу з обговорення проекту Податкового кодексу 31.07.2008 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=78524&cat_id=69921 - 79k> Пошук по ключовим словам схожих робіт: Цікаві статті по Вашій темі: |