Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

Д. О. Тарангул,
кандидат географічних наук, Національний університет ДПС України

У статті висвітлено особливості модернізації податкової служби України. Охарактеризовано етапи податкових реформувань і податкового менеджменту. Значну увагу приділено територіальній організації податкових органів - центрального, регіонального та місцевого рівнів, особливостям їх функціонування.

In the article the peculiarities of tax service modernization in Ukraine are described. The main stages of tax reforms and tax management are considered. The author pays attention to territorial organization of tax departments - central, regional and local levels - and the peculiarities of their function.

Ключові слова: податкова служба, податковий менеджмент, податковий округ, модернізація, реформування, територіальна організація, регіон, економічний район, організаційно-функціональна структура.

На сучасному етапі розвитку нашої країни пріоритетного значення набуває реформування податкової системи, зокрема її перехід від фіскальної до фіскально-регуляторної функції. Вчені стверджують, що ні одна із її складових не відповідає вимогам сьогодення. Так, податкове адміністрування є занадто витратним і трудоємним, податкове законодавство - заплутаним і суперечливим, податкова структура - складною та кумулятивною, податкові інструменти - деструктивними [1]. Значну роль у вирішенні даних проблем повинно відіграти реформування податкової системи в Україні, основним моментом якого є ґрунтовне наукове доопрацювання теорії та практики оподаткування в країні. Необхідно підкреслити, що досить важливим при цьому є втілення у життя принципів податкової політики, які широко висвітлені вченими у спеціальній науковій літературі, але на сьогодні більшість із них не реалізовано на практиці. Потребують удосконалення елементи податкової системи (перелік податків і зборів, їх ставки, база оподаткування, пільги тощо), взаємовідносини між податківцями та платниками податків, адміністрування податків. До першочергових завдань, вирішення яких має суспільно вагоме значення, необхідно віднести прийняття Податкового кодексу України, який був би розроблений з урахуванням пропозицій наукової спільноти і спрямований на посилення регуляторних функцій податкової системи та зниження податкового тягаря на вітчизняного виробника. Крім реформування системи оподаткування, особливої ваги набуває вдосконалення структури і організації органів податкової служби (далі - ПС), яке здійснюється в межах реалізації пріоритетних завдань інституційного розвитку системи державного управління в Україні. Податкова служба покликана стимулювати економічний розвиток країни, сприяти її економічному зростанню, підвищенню добробуту населення, залученню як зовнішніх, так і внутрішніх інвестицій та стати високоефективною і високопрофесійною інституцією. У цьому контексті, враховуючи досвід зарубіжних країн у сфері модернізації ПС, особливу увагу необхідно приділити підвищенню якості організації податкового менеджменту. Розвиток податкового менеджменту в Україні розпочався з 1991 року з прийняттям Закону України „Про систему оподаткування” від 25.06.1991 р. № 1251-12, створенням податкової системи України. Податкова служба розпочала роботу у складі Міністерства фінансів України. Верховна Рада України 4 грудня того самого року прийняла Закон „Про державну податкову службу в Україні”, а 24.12.1993 р. Парламентом було ухвалено Закон України „Про внесення змін і доповнень до Закону „Про державну податкову службу в Україні”. Цим нормотворчим документом було визначено статус, правові основи та функції податкової служби. Президент України 22.08.1996 р. підписав Указ „Про утворення державної податкової адміністрації' України та місцевих державних податкових адміністрацій” № 760/96. Після набуття цим Указом чинності податкова служба фактично стала організаційно та структурно визначеною: по-перше, ПС вийшла з-під підпорядкування Міністерства фінансів; по-друге, у складі державної податкової адміністрації України було створено головне управління податкової міліції; по-третє, була змінена структура податкової служби та значно покращилася матеріально-технічна база; по- четверте, створено підвідомчий вищий навчальний заклад (сьогодні - Національний університет державної податкової служби України) з метою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців податкової служби.

З часу створення незалежної України можна виділити декілька етапів податкових реформувань і водночас етапів розвитку податкового менеджменту. На початку становлення Української держави (до 1995 р.) податкова система мала фіскальну спрямованість, а менеджмент орієнтувався на забезпечення максимальних податкових надходжень до бюджету.

Другий етап розвитку (1996-1998 рр.) характеризувався зниженням частки податків у внутрішньому валовому продукті та зменшенням рівня податкового навантаження на платників (зниження ставки податку на прибуток до 30 %, ПДВ - до 20%). Були прийняті основні закони „Про систему оподаткування в Україні”, „Про податок на прибуток”, „Про податок на додану вартість”. Цей етап передбачав систему управління, спрямовану на досягнення фіскально- регуляторної функції оподаткування. Відбулося послаблення податкової політики, оскільки вона проводилася без урахування особливостей соціально-економічної ситуації в Україні та на основі запозиченого світового досвіду, спостерігалася також неузгодженість із бюджетною політикою.

Наступний етап податкових реформувань - продовження модернізації податкових органів, розробка та затвердження Концепції реформування податкової системи [2], а також створення проекту Податкового кодексу України. Концепція передбачала поетапне зниження ставок податку на прибуток (до 22 % - у 2010 р. та до 20 % - у 2012 р.), податку на додану вартість - до 18 %. Напрями модернізації державної податкової служби (ДПС) загалом співпадають зі стратегією реформування податкової системи, визначеною Концепцією реформування податкової системи. Необхідно зазначити, що в кінцевому підсумку основна мета податкової реформи зводиться до: зниження податкового навантаження на платників податків без негативного впливу на стан бюджетного балансу; змін методів адміністрування, спрямованих на відкритість і підзвітність суспільству; реформування служби в таку, що буде орієнтована на підтримку платника податків. Усі ці заходи спрямовані на побудову ПС нового зразка, де фіскальна філософія служби змінюється на таку, що стимулює до добровільної сплати, а розвиток системи державного управління - податкового менеджменту - розглядається в контексті змін податкової політики держави [3].

Послідовні заходи з модернізації ДПС здійснюються відповідно до Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року [4]. Основними напрямами Стратегічного плану розвитку є:

забезпечення умов для добровільного виконання вимог податкового законодавства платниками податків та забезпечення повного, своєчасного надходження законодавчо встановлених в Україні податків і зборів (обов’язкових платежів);

забезпечення прозорості, компетентності, передбачуваності та неупередженості діяльності податкової служби;

створення високопрофесійної, інформаційно розвиненої державної податкової служби в Україні внаслідок розробки та впровадження програми розвитку інформаційної інфраструктури.

Нині можна констатувати, що Україна усвідомлено обрала шлях розвитку і впровадження тотальної інформатизації слідом за розвиненими країнами всього світу. Про це свідчить відповідне законодавче закріплення процесів інформатизації оподаткування, яке здійснюється рядом законів України, розпоряджень Кабінету Міністрів, ДПА України, міністерств і відомств тощо [5]. Ця законодавча база знайшла своє продовження у стратегічних напрямах і концепціях податкової політики, що визначені у вигляді основних засад розвитку інформаційного суспільства в Україні і пріоритетів упровадження систем електронного оподаткування, управлінських інформаційно-аналітичних технологій органів ДПА, щоб забезпечити реалізацію податкових стимулів фінансового і матеріально-технічного забезпечення інноваційно- інвестиційного спрямування, зокрема для підприємств, що проводять діяльність у сфері інформатизації, з урахуванням Концепції реформування податкової системи.

Сучасна структура податкових органів на регіональному рівні прив’язана до адміністративно-територіального поділу України. Тобто кожна область має свій податковий орган і при цьому при визначенні кількості працюючих та обсягів не враховується ні її значимість у загальній сумі надходжень податків до бюджету України, ні кількість населення, ні кількість зареєстрованих платників податків.

Згідно з проектом Програми розвитку та модернізації ДПС України, на першому етапі проведення реформ передбачено консолідацію, або одноразове скорочення кількості податкових органів на районному та обласному рівнях внаслідок об’єднання районних державних податкових інспекцій (ДІII) в міжрайонні, а також реорганізації обласних податкових адміністрацій та на їх базі в 10-ти містах створити центри податкових округів.

Вивільнені ресурси при створенні податкових округів будуть сприяти подальшому розвитку роботи з великими платниками податків і створенню центрів обробки документів.

Головне завдання податкового округу - підвищення ефективності роботи податкових органів на регіональному та місцевих рівнях завдяки створенню нової організаційно- функціональної структури (центру податкового округу), яка повинна забезпечити оперативну підтримку місцевих податкових органів на всій території округу з посиленням функції методологічної й організаційної роботи її підрозділів.

Проектом Програми розвитку та модернізації ДПС України передбачено одноразове скорочення кількості податкових органів на районному рівні шляхом об’єднання районних ДПІ у міжрайонні податкові інспекції. При цьому повинно бути збережено районну присутність ДПІ у вигляді місцевих офісів з обмеженою функціональністю.

Запропонована в цьому документі система, як бачимо, передбачає укрупнення основних об’єктів оподаткування і включає на регіональному рівні замість області певне, досить суб’єктивно, на нашу думку, визначене об’єднання міжобласних ДПА, а на місцевому - об’єднання адміністративних районів у 120-150 міжрайонних ДПІ, до складу яких увійде близько 600 місцевих відділень. Вважаємо, що сама ідея укрупнення є абсолютно доцільною як з боку покращання організації безпосередньо процесів оподаткування, так і з позицій підвищення ефективності діяльності органів ДПС, зокрема, в контексті економії матеріально-технічних і фінансових ресурсів. Водночас, як справедливо підкреслюється у наукових публікаціях, при такому реформуванні територіальної організації органів ДПС було б доцільно підсилити наукову обґрунтованість її структурних одиниць, у першу чергу, на регіональному рівні. Адже під поняттям „регіон” розуміється давно прийняте в науковій літературі поняття „економічний район”. У найбільш узагальненому вигляді - це відкрита територіально цілісна, економічно взаємопов’язана і адміністративно визначена частина країни, яка поєднує населення, господарство, природу та відзначається виробничою спеціалізацією й виступає суб’єктом певних економічних відносин, а також є носієм різнобічних внутрішніх і зовнішніх функцій та інтересів.

За основу формування податкових округів, на нашу думку, необхідно взяти поділ території України на економічні райони. Тим більше, що в окремих наукових публікаціях пропонується ввести в сучасну систему територіального управління регіональним розвитком рівень управління саме економічними районами [6]. Це, на думку М. І. Долішнього, дозволить оптимізувати перерозподільні процеси в бюджетній системі; зміцнити фінансово-економічну базу регіональної влади; забезпечити ефективний менеджмент регіональним розвитком; стимулювати підприємство за рахунок залучення регіонального потенціалу [7].

Як показали дослідження, між соціально-економічним розвитком регіонів та оподаткуванням існує тісний зв’язок. Тому й виділення податкових округів на основі економічних районів є найбільш прийнятним. У Стратегічному плані розвитку ДПС України передбачено створення шести податкових округів. Але, виходячи з існуючих схем економічного районування, в спеціальній науковій літературі запропоновано таку схему податкових округів, яка б відповідала системі прийнятих більшістю наукової громадськості економічних районів:

Південно-Західний (державні податкові адміністрації Львівської, Закарпатської, Чернівецької, Івано-Франківської областей).

Північно-Західний (державні податкові адміністрації Волинської, Рівненської областей).

Центральний (державні податкові адміністрації Київської, Чернігівської, Черкаської, Житомирської областей та м. Києва).

Північно-Східний (державні податкові адміністрації Сумської, Полтавської, Харківської областей).

Східний (державні податкові адміністрації Донецької, Луганської областей).

Південно-Східний (державні податкові адміністрації Кіровоградської, Запорізької, Дніпропетровської областей).

Подільський (державні податкові адміністрації Тернопільської, Вінницької, Хмельницької областей).

АР Крим (державні податкові адміністрації АР Крим, м. Севастополя).

Південний (державні податкові адміністрації Одеської, Миколаївської, Херсонської областей).

Вважаємо, що, як зазначалося вище, Центральному апарату податкової служби ДПА України в умовах її інформатизації буде більш доцільно здійснювати управління дев’ятьма основними структурними підрозділами, ніж мережею існуючих податкових адміністрацій в областях. Такий перерозподіл дозволить зняти з держави значну частину фінансових функцій щодо областей-донорів; передати ці функції областям, які є провідними у тих чи інших економічних районах і які будуть більш зацікавлені у розвитку сусідніх адміністративно- територіальних одиниць, що позитивно позначиться і на розвитку їх периферійних територій [8, 9].

При обґрунтуванні напрямів модернізації структури органів ДПС України необхідно передбачати виконання таких функцій [10]:

реєстрація та облік платників податків;

приймання, обробка податкової звітності та платежів;

організація та проведення податкового аудиту;

організація роботи щодо погашення податкового боргу;

апеляції платників податків;

кримінальне розслідування;

масово-роз’яснювальна робота;

правове забезпечення;

інформаційне забезпечення;

навчання працівників.

Кожна із цих функцій вимагає розробки та здійснення багатьох заходів, серед яких важливими є ті, які пов’язані із покращанням кадрового потенціалу та більш повним забезпеченням матеріально-технічними і фінансовими ресурсами органів ДПС усіх рівнів, а саме:

нормативне обґрунтування потреби в людських, матеріальних і фінансових ресурсах;

створення інтегрованої інформаційної системи забезпечення сучасними інформаційними технологіями;

організація навчання працівників усіх рівнів щодо виконання ними модернізованих функцій і процедур.

Існує потреба в радикальній перебудові системи забезпечення податкових органів служби всіх рівнів фінансовими і матеріальними ресурсами, а також розробки необхідних нормативів. Зрозуміло, що на державному рівні при визначенні нормативів забезпечення фінансовими і матеріально-технічними ресурсами відповідно до поставлених завдань податкова адміністрація повинна діяти в межах національного законодавчого простору.

Загальні принципи і підходи до їх визначення повинні бути єдині для всіх рівнів. Проте необхідно враховувати такі моменти. По-перше, наявність істотної відмінності потреб у фінансових і матеріально-технічних ресурсах між органами ДПС - державного, регіонального і місцевого рівнів. По-друге, урахування закономірної суттєвої регіональної диференціації цих нормативів відповідно до завдань, що пояснюється суттєвими відмінностями у масштабах розвитку видів економічної діяльності, ВВП, податкового потенціалу, і обсягів податконадходжень. Закономірно, це визначає (чи швидше повинно визначити) відмінності у кількісному складі персоналу органів ДПС, потреби у якому особливо значні в регіонах, де найбільша кількість великих платників податків. В умовах децентралізації бюджетно-податкових відносин це дуже важливо для державних податкових інспекцій, функціонування яких має певні особливості організації. Саме на цьому рівні в процесі організації роботи податкової інспекції відбувається взаємодія податкових органів і платників податків, яка вимагає раціонального поєднання форм і методів ефективного управління цими процесами з використанням сучасних, насамперед інформаційних технологій. Крім того, ряд досить важливих основних і допоміжних функцій органів ДПС виконується саме на цьому рівні.

Покажемо це на прикладі Ірпінської ДПІ, проаналізувавши динаміку витрат загального фонду кошторису впродовж 2002-2006 рр. При сталій чисельності працюючих за цей період показники досить суттєво коливаються. Якщо видатки на оплату праці та нарахування на заробітну плату змінювались із урахуванням інфляційних процесів (у 2002 році в структурі поточних видатків вони становили 69,24 % та 22,36 %, а у 2006 році - відповідно 71,26 % та 25,1), то витрати апарату ДПІ на придбання предметів постачання і матеріалів, оплата послуг та інші видатки скоротилися майже втроє (5,12 % і 1,48 %) (рис. 1). Капітальні видатки відсутні.

Таким чином, необхідно зазначити, що матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності органів ДПС - складний соціально-економічний процес, який не є сталим, а потребує постійного розвитку і залежить від змін в економічній політиці держави, фінансово-бюджетній сфері, ряду інших чинників і тому вимагає постійного вдосконалення. Як показує практика управлінської діяльності в органах ДПС, існуюча система забезпечення матеріально- технічними і фінансовими ресурсами підрозділів ПС потребує чітко визначених і законодавчо закріплених норм праці, які б регламентували оптимально необхідну чисельність персоналу на всіх рівнях управління органами ДПС та впровадження сучасних технологій, а саме: систему управління на принципах бюджетування та управлінського обліку, що дозволить ефективно управляти процесами створення, розподілу, перерозподілу і використання матеріально- технічних і фінансових ресурсів на усіх рівнях діяльності в органах ДПС.

Вдосконалення використання матеріально-технічних і фінансових ресурсів підрозділами служб податкової сфери необхідно здійснювати на базі впровадження технологій бюджетування. Як зазначають експерти з державного управління, найважливішим аспектом бюджетування є те, що цей процес як такий забезпечує кількісне обґрунтування планових показників і наближає управлінський апарат до усвідомлення витрат, пов’язаних з виконанням планів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Мельник П. В. Наукове забезпечення модернізації податкової системи України / П. В. Мельник // Науковий вісник Національного університету ДПС України (економіка, право).

2008. - №> 2 (41). - С. 5-11.

Про Концепцію реформування податкової системи : розпорядження Кабінету Міністрів України : від 19.02.2007 р. N° 56.

Державний податковий менеджмент великих платників податків в Україні : автореф. дис. ... канд. екон. наук: 08.00.08 / Л. О. Соловйова. - Ірпінь, 2009. - 19 с. - (Нац.-ний ун.-т ДПС України).

Про затвердження Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року : наказ голови Державної податкової адміністрації України : від 07.04.2003 р. №> 160.

Податкова політика України : стан, проблеми та перспективи : монографія / [П. В. Мельник, Л. Л. Тарангул, З. С. Варналій та ін.]; за ред. З. С. Варналія. - К. : Знання України, 2008. - 675 с.

Долішній М. І. Ринкові механізми регіонального управління / Долішній М. І., Мошинець О. С. // Регіональна економіка. - 2001. - N° 1. - С. 13-14.

Долішній М. І. Актуальні проблеми формування регіональної політики в Україні / М. І. Долішній // Регіональна економіка. - 1999. - № 3. - С. 10-11.

Тарангул Л. Л. Оподаткування та регіональний розвиток (теорія і практика) : монографія / Л. Л. Тарангул. - Ірпінь : Академія ДПС України, 2003. - 286 с.

Податковий потенціал регіонів України : теорія, методологія, оцінка : монографія / за заг. ред. П. В. Мельника. - Ірпінь : Національний університет ДПС України, 2008. - 234 с.

Ярошенко Ф. О. Трансформація державної податкової служби України : монографія / Ф. О. Ярошенко. - Ірпінь : Національна академія ДПС України, 2004. - 368 с.