Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

УДК 006: 7.041.8 (477)

Ольга Володимирівна Овчарук
кандидат педагогічних наук, доцент, професор
Національної академії керівних кадрів культури і мистецтв

У статті досліджуються теоретичні аспекти національного законодавства у сфері культури, визначено та охарактеризовано його основні риси та функції, спрямовані на розвиток та модернізацію культуротворчих процесів в нашій країні.

Ключові слова: законодавство, сфера культури і мистецтва, законодавчо-правова база, функції.

In the article explores theoretic aspects national legislation of sphere of culture and art, determination his functions and basis terms.

Keywords: legislation, of sphere of culture and art, negatively legal base, functions.

Визначальною метою розвитку законодавства України є розбудова громадянського суспільства і правової держави, де вищою цінністю була б людина, реально забезпечені та захищені її права і свободи. Невід’ємною складовою українського законодавства є законодавство у сфері культури, що виступає як правова основа та дійовий механізм державної культурної політики сучасної демократичної держави, як впливовий фактор сучасних культуротворчих процесів, що визначає провідні вектори активних перетворюючих дій, спрямованих на формування у спільноти загальнонаціональної картини світу, розвиток та модернізація якої забезпечує можливість культурної самоідентифікації будь-якої нації у світовому по- лікультурному просторі.

На даний момент національна правова база культурної сфери залишається дуже неоднорідною і фрагментарною, значною мірою є суперечливою і подекуди неможливою для реалізації. Підходи до побудови цієї бази продиктовані історичними, державницькими, правничими традиціями, й меншою мірою - світовими стандартами. Внаслідок цього суттєво знижується ефективність регулювання таких параметрів суспільних відносин, як культурні права і свободи громадян, забезпечення їх культурних потреб, підтримка й розвиток масових культурних індустрій і практик тощо. Водночас, саме національне законодавство у сфері культури як явище сучасного соціокультурного процесу відіграє провідну роль у вдосконаленні сучасних та виробленні нових моделей державної культурної політики в аспекті їх нормативно-правового регулювання, що, в свою чергу, потребує осмислення теоретичних аспектів законодавства у сфері культури як чинника сучасних культуротворчих процесів.

Слід зазначити, що питання правового забезпечення трансформаційних процесів у сфері культури - узаконення культурних прав і свобод, створення легітимних підстав для функціонування недержавних інституцій, вдосконалення юридичного регулювання витрат на культуру, в тому числі на розвиток нових форм і поширення позабюджетних джерел фінансування, висвітлено у працях

І.Безгіна "Форми фінансування неприбуткових мистецьких організацій: пошуки в законодавчому напрямку" (К., 1998), "Мистецтво і ринок" (К., 2005); О.Віннікова "Оподаткування діяльності неприбуткових організацій в Україні" (К., 2000) та "Оподаткування діяльності неприбуткових організацій та їхніх виплат фізичним особам" (К., 2001); О.Гриценка "Культурна політика: концепції та досвід" (К., 1994), "Стан та проблеми правового регулювання культури в Україні" (К., 1998); "Культура і влада. Теорія і практика культурної політики в сучасному світі" (К., 2000); С.В. Дрожжиної "Культурна політика сучасної полікультурної України: соціально-філософський та правовий аспекти" (Донецьк, 2005). Втім, необхідність визначення специфіки змісту, аналізу функцій та основних рис національного законодавства у сфері культури зумовлює актуальність статті.

Мета статті - обґрунтувати доцільність трактовки національного культурного законодавства як чинника сучасних культуротворчих процесів.

Законодавство охоплює більшість галузей людської життєдіяльності, межі його регулятивного впливу на суспільні відносини відповідно до ускладнень соціального життя постійно розширюються. В умовах трансформаційних суспільних та культуротворчих процесів за допомогою такого інструменту, як законодавство, держава впливає на творення нових соціокультурних відносин, здійснюючи реформи, регулює нові сфери культурного та суспільного життя, унормовує функціонування державних культурно- мистецьких інституцій, гарантує культурні права і свободи людини в умовах формування ринкової економіки та нових політичних структур. Цілком очевидно, що особливості кожної сфери діяльності, її врегулювання адекватно відображаються у законодавстві й стають критеріями його внутрішньої диференціації - галузевої структури, відповідно до якої сформовано і законодавство у сфері культури. Аналіз поняття "національне законодавство у сфері культури" змушує звернутись до міждисциплінарного підходу із застосуванням наукової методології вітчизняного правознавства, а також розглянути пропоноване поняття з культурологічних позицій.

Обраний вектор дослідження дає змогу дійти висновку, що термін "законодавство" в Основному Законі України - Конституції - вживається як у вузькому (ст.9, 19, 92, п.12 Перехідних положень), так і в широкому розумінні (ч.8, ст.118) [3, 38]. У вітчизняній юридичній практиці цей термін вживається у наступних значеннях: система законів України, що створюються Верховною Радою України, і складається з Конституції 1996 р., конституційних і поточних законів, міжнародних договорів. У широкому значенні - як система законів, інших нормативних актів, що приймаються Верховною Радою України та вищими органами виконавчої влади (постанови Верховної Ради, укази Президента, постанови і декрети Кабінету Міністрів України, які конкретизують відповідні закони і не повинні їм суперечити, приймаються на основі Конституції, ратифікованих міжнародних договорів). У найширшому значенні законодавство - це система законів і постанов Верховної Ради, указів Президента, постанов, декретів і розпоряджень Кабінету Міністрів, а також нормативних актів міністерств і відомств, місцевих рад та місцевих державних адміністрацій (Конституція АР Крим, закони Верховної Ради і постанови Ради Міністрів АР Крим), міжнародних договорів.

Виходячи із принципу поділу влади, деякі вчені-юристи (С.Алексєєв, А.Заєць, П.Євграфов, В.Медведчук, А.Піголкін, Ю.Тихомиров, С.Погребняк), поділяють думку про доцільність звуження значення поняття "законодавство" і необхідність трактувати його лише як систему взаємопов’язаних законів, за допомогою якої здійснюється державна політика [2, 176]. Відповідно, головним важелем державної культурної політики є законодавство у сфері культури.

Взаємини культурної сфери та права в найголовніших рисах можна звести до двох ділянок:

по-перше, формування системи правових норм у сфері культури, що гарантують громадянам України весь спектр їх культурних прав - свободу творчого самовираження, доступ до культурних надбань, захист інтелектуальної власності та авторських прав;

по-друге, законодавчо-нормативне забезпечення функціонування всієї культурної інфраструктури - соціальних інституцій, творчості індивідуальних митців та їхніх об'єднань, засобів масової комунікації, збереження культурної спадщини тощо.

Правові механізми, що забезпечують громадянам їх культурні права та свободи, є засобом впровадження демократичних принципів та інститутів, реалізуються через законодавство у сфері культури завдяки його функціональним ознакам. Тобто законодавство виконує свою роль у суспільстві, сучасних демократичних перетвореннях за допомогою відповідних функцій, які спрямовані на реалізацію головних завдань державної культурної політики на даному етапі розвитку і водночас розраховані на тривалу дію.

В існуючих дослідженнях з теорії права серед функцій законодавства розрізняють: інтегративну для забезпечення рівноваги у суспільстві; регулятивну, охоронну тощо. Можна припустити, що й аналогічні функції притаманні і законодавству у сфері культури. Відповідно до цього, як головну і визначальну можна виділити інтегративну функцію, що ґрунтується на іманентному та трансцендентному характері культури.

Організовуючи і стимулюючи культурний розвиток суспільства, роль даної функції, на нашу думку, проявляється у законодавчому визначенні цілей, пріоритетів, напрямів, і принципів, які забезпечують основні засади дій держави, спрямованих на збереження і розвиток культурного розмаїття шляхом оптимального використання духовних ресурсів, які має суспільство. Означена функція полягає у досягненні національної злагоди у полікультурному просторі української держави, у збереженні культурних прав та національної ідентичності усіх етнічних груп та меншин, уникаючи їх культурної уніфікації.

В інтегративній функції законодавства реалізуються також єдність соціокультурного та економічного розвитку суспільства як чинника реалізації трансформаційних культурних процесів, а також здатність реагувати на сучасні виклики глобальних економічних змін, що тим самим забезпечує підвищення довіри громадян до держави. Закони в цих процесах покликані стати засобом створення необхідних умов (структур, процедур тощо) для творчого розвитку людини, формування вільного суспільства і держави, адаптовані до нових соціокультурних реалій та орієнтовані на сучасні законодавчо-правові механізми, необхідні для їх здійснення у житті.

Інтегративна функція законодавства віддзеркалює й процеси, пов’язані із європейським вибором розвитку сучасного українського суспільства. Одним з провідних показників цього вибору є можливість реалізації громадянами своїх культурних прав. Продовження й поглиблення загальної концепції прав людини, зокрема й культурних, широко дебатується та пропагується сьогодні не лише світовою культурно-мистецькою громадськістю, а й такими авторитетними міжнародними організаціями, як ЮНЕСКО.

Одним з прикладів виведення культурних прав на міжнародний рівень є Європейська культурна конвенція 1954 року, до якої в 1996 році приєдналася й Україна. Цією конвенцією передбачаються зобов'язання країн-учасників надавати своїм громадянам можливість безперешкодно знайомитися з культурним надбанням інших європейських країн (що включає вільне пересування територіями цих країн, вільне вивчення європейських мов та культур, в тому числі - надання можливості громадянам інших європейських країн безперешкодно вивчати культуру, мову, історію України).

Регулятивна функція законодавства виражається у формуванні нормативної основи, упорядкуванні суспільних відносин, їх регламентації, засвоєнні у свідомості і поведінці. Регулятивна функція законодавства у сфері культури є однією з головних функцій урядування, реалізації державної культурної політики поруч із податковою політикою та фінансуванням. Важливий напрям правового регулювання культурної сфери - це законодавче регулювання інституційної та інвестиційної діяльності держави, або місцевих органів виконавчої влади, що стосується прямого створення й фінансування державою чи місцевим самоврядуванням культурно-мистецьких закладів, а також забезпечення держзамовлення на культурну продукцію - фільми, книговидання, телепрограми, видовищні заходи, твори монументального мистецтва тощо. Такі прямі механізми державної підтримки культури логічно випливають із того погляду на мінімальні культурні потреби, що передбачають потребу суспільства у збереженні й розвитку національної культури у всій її цілісності.

Ринкові механізми не завжди здатні забезпечити реалізацію означених процесів, особливо в сучасних умовах потужного впливу глобалізаційних процесів на культури невеликих країн і націй. Тому законодавче забезпечення прямої організаційно-бюджетної підтримки для виживання національних культурних інституцій є незамінним чинником у здійсненні державної культурної політики.

Охоронна функція законодавства в широкому правовому аспекті полягає в охороні політичних, економічних, етнонаціональних та культурних відносин і витісненні явищ, які завдають шкоди розвитку суспільства. Ця функція визначається шляхом правового впливу на поведінку людей, встановлення заборон і можливості практичної реалізації юридичної відповідальності.

У вузькому значенні, в межах національного законодавства у сфері культури охоронна функція розглядається нами як система сформованих законодавчих механізмів, спрямованих на реалізацію одного з найважливіших завдань культурної політики держави - збереження, примноження та охорону національної історико культурної спадщини. Зазначені механізми закріплюють зобов’язання держави щодо охорони культурної спадщини, збереження історичних пам’яток та інших історико-культурних цінностей та об’єктів, а також є законодавчим підґрунтям для вживання державою заходів щодо повернення в Україну незаконно вивезених культурних цінностей.

З підписанням та ратифікацією Україною міжнародних договорів, угод та конвенцій, охорона культурної спадщини на своїх територіях стала міжнародно-правовим зобов’язанням держави перед світовою спільнотою. З огляду на це, у вітчизняному правовому полі відбувається формування системи відповідних нормативних актів, яка регулює усі види діяльності, пов’язані із збереженням та примноженням історичної та культурної спадщини. Ця система визначає також різні види відповідальності за пошкодження, знищення чи недбале використання і неналежне зберігання пам’яток історії та культури і ґрунтується на міжнародних принципах.

Отже, підсумовуючи огляд функцій Законодавства у сфері культури, можна зазначити, що законодавство тільки як система норм, що створюються та охороняються державою, виражених у законах, - недостатній регулятор суспільних відносин в умовах сучасної конкуруючої економічної і політичної систем. Положення законів повинні унаслідуватися усіма членами суспільства, інакше стануть недієздатними моделями людської поведінки та державної культурної політики. Лише легітимність, визнання суспільством й обов’язковість виконання забезпечують дійсну реалізацію законів.

У сучасний період можна виділити й основні риси національного законодавства культурної сфери, що проявляють себе, насамперед, як принципи, які поступово втілюються в діюче правове регулювання і виконують роль загальних вимог, якими слід керуватися у законодавчій діяльності. Основними рисами вітчизняного законодавства у сфері культури в умовах соціокультурних перетворень можна виділити такі:

А) Законодавство є необхідним інструментом демократизації суспільства, забезпечення законних інтересів і культурних потреб людини. Закон як інструмент організації суспільних відносин є всеохоп- люючим і найкращим засобом соціального регулювання і контролю. Первинним завданням законодавця мають бути належні юридичні способи забезпечення охорони прав і свобод людини і, як наслідок, обмеження дій чиновників будь-якого рівня законом, ліквідація безправ’я людини перед державою, задоволення інтересів людини, захист особи судом від незаконних посягань. Це необхідні умови розвитку та функціонування громадянського суспільства і демократичної правової держави.

Процеси демократизації зумовили проголошення нових важливих прав і свобод людини, більш ефективне забезпечення та охорону існуючих, конкретизацію і поглиблення, появу і зміцнення в українському законодавстві принципу політичної, економічної та творчої свободи. Закон дозволяє будь-які форми діяльності людини і громадських об’єднань. Спрямованість законотворчості України на розвиток і поглиблення демократії проявляється практично в усіх галузях законодавства, зокрема й в галузі культури.

Так, наприкінці 80-х - на початку 90-х років ХХ ст. внаслідок демократизації суспільства, "роздержавлення" культурної сфери, інтеграції України у європейський простір розпочався процес становлення нових типів суб’єктів культурного виробництва - недержавних некомерційних та недержавних комерційних організацій, в тому числі й культурно-мистецьких. За нормами вітчизняного законодавства під ці категорії підпадають об’єднання, товариства, фонди, установи, благодійні організації або інші юридичні особи, які не є державними і діяльність яких не має на меті одержання прибутку. Вони не є частиною урядової структури і не підпорядковані державним органам інакше, як у межах закону. Це можуть бути різні організації як за видами діяльності, так і за організаційно - правовою формою та порядком утворення.

Можливість функціонування означених суб’єктів сучасного культурно-мистецького простору доводить суттєвість та глибинний характер демократичних перетворень у сфері культури, що закріплено на законодавчому рівні, і тим самим, демонструє незворотній процес демократизації вітчизняного законодавства культурної сфери.

Б) Зростання ролі закону у сфері культури України. Для дієвого правового регулювання, опти- мальності його впливу на культурне життя суспільства необхідною є система законів і заснованих на них підзаконних актів, що потребують правової регламентації на основі принципів верховенства права і верховенства закону. Їх реалізація є об’єктивною тенденцією розвитку як правової системи України в цілому, так і правової бази у сфері культури зокрема, оскільки саме закони регулюють найбільш стійкі та типові відносини.

В Україні за роки незалежності прийнято чимало законів стосовно культури, загальна частина яких відповідає реальним потребам і загальним європейським вимогам. Втім, має місце низька дієвість чинних законів, нерідке ігнорування їх положень, у тому числі й органами самоврядування на місцях, для яких проблеми культури часто є низько пріоритетними.

У "Звіті європейських експертів про культурну політику в Україні", підготовленого у рамках Європейської програми оглядів національних культурних політик і представленого у травні 2007 р., чи не головною причиною низької дієвості законів відзначається недостатня поінформованість тих, від кого залежить виконання законів - працівників культури, а також брак розуміння того, "як втілювати в життя добрі наміри законодавців" [7]. На думку вітчизняного дослідника становлення культурної політики в Україні О.Гриценка, ключовими причинами низької дієвості багатьох законів у сфері культури слід вважати декларативність і неконкретність деяких законодавчих положень, непідкріпленість їх нормами прямої дії, а часто - браком дієвих механізмів відповідальності за порушення законодавства [4, 46 ] .

Враховуючи вищезазначене, міжнародними експертами рекомендовано створити механізм, який дозволить Міністерству культури і туризму України та Верховній Раді з’ясовувати, які закони не працюють, узгоджувати перелік пріоритетів і надавати Міністерству політичні й фінансові повноваження для дослідження причин невиконання, розробки рекомендацій та пропозицій, які потім будуть подаватися на розгляд до відповідного Комітету Верховної Ради [5, 27].

Отже, зростання ролі закону та забезпечення його дієвості - це закономірність, обумовлена складними завданнями, які постали перед українським суспільством. Підвищення значення законів при інтенсивному становленні вітчизняної правової системи, а також формування ефективної правової бази культурної сфери можуть стати важливими засадами для створення необхідних умов, потрібних для розквіту культури.

Д) Національне Законодавство у сфері культури - інструмент суспільного розвитку в умовах глобальних культурних трансформацій. Вплив сучасних глобалізаційних процесів на творчість, виникнення й розвиток культурної індустрії, культурну спадщину, захист авторських прав та громадських інтересів у вік кіберкультури вимагає трансформації національного законодавства таким чином, щоб воно було здатним забезпечити інтереси громадян відповідно до вимог сучасного суспільного розвитку.

Законодавчі реформи у сфері культури на сучасному етапі передбачають цілеспрямоване й ефективне законотворення, що відповідає запитам суспільства на глобальні економічні зміни. Це узгоджується із виробленням сучасними країнами відповідних внутрішньополітичних та оборонних відповідей на такі процеси. У цьому контексті досить позитивним підходом, що відповідає суспільним можливостям, є найбільш повне використання змін з метою найбільш повного задоволення культурних потреб суспільства. Відповідно до цього національне законодавство має стати ефективним регулятором цих процесів в умовах глобальної економічної та культурної трансформації.

Стратегічні пріоритети розвитку українського суспільства пов’язані також із європейським вибором, відданістю України загальнолюдським цінностям, ідеалам свободи та гарантованої демократії. У цьому зв’язку своєчасне реформування законодавства культурного сектору України є фактором привабливості національного культурно-мистецького простору для європейської інтеграції в напрямах культурно-освітньої та науково-технічної співдружності. Вони охоплюють галузі середньої та вищої освіти, перепідготовку кадрів, науку, культури, мистецтво, технічну і технологічну сфери. Особливо важливим є здійснення спільних наукових, культурних, освітніх проектів із залученням українських вчених та фахівців до загальноєвропейських програм та наукових досліджень.

Е) Законодавство культурної сфери України - механізм реалізації державної культурної політики. Виходячи із розуміння сутності політики як системи колективних дій, що спрямовані на досягнення певних цілей, а також програми застосування тих чи інших методів для досягнення бажаних результатів, культурну політику держави можна визначити як реалізацію інтересів держави щодо культури як основного чинника виховання, становлення, самопізнання індивіда (груп індивідів) як громадянина даної держави [6, 29].

Основні напрями своєї діяльності в галузі культури й духовної культури, держава обґрунтовує відповідною законодавчою базою, визначаючи їх за участю відповідних органів (Міністерство освіти і науки України, Міністерство культури і туризму України, Державний комітет України з питань науки і інтелектуальної власності, Державний комітет інформаційної політики України, державний комітет у справах релігій) й таким чином здійснює управління у сфері культури, визначаючи певні пріоритети, спираючись на попередні напрацьовані за весь період державотворення засоби контролю та управління цією сферою.

Рушійним механізмом впровадження державної культурної політики є національне законодавство у сфері культури, нормативно-правова база якого є законодавчим підґрунтям для реформування галузі в нових економічних умовах. Відповідно, закони, так само як підзаконні акти мають відображати цілі, засади, пріоритети національної культурної політики.

На думку міжнародних експертів, основні засади, яким має відповідати правова основа культурної політики сучасної демократичної держави полягає:

у забезпеченні самоцінності та незалежності культури й мистецтва в усіх їх численних проявах;

гарантуванні культурних прав громадян та доступу до культурного надбання;

забезпеченні свободи літературної і художньої творчості, захист інтелектуальної власності, авторських прав;

збереженні цілісності національної культури, підтримці національного виробника культурної п р одукції;

законодавчому захисті національної історико-культурної спадщини;

утриманні державою та місцевим самоврядуванням базових елементів культурної інфраструктури, найзначніших культурно-мистецьких закладів;

забезпеченні державної підтримки та сприятливого правового й господарського режиму для культурно-мистецьких організацій, об'єднань, окремих митців незалежно від підпорядкування, виду культурної діяльності та форм власності;

створенні сприятливих умов для розвитку "третього сектора" в культурі;

створенні правових та економічних стимулів для залучення недержавних коштів та засобів до підтримки культури та мистецтва

Ж) Посилення впливу норм і принципів європейського і міжнародного права. Найважливішою умовою входження України у світове співтовариство є вдосконалення національного законодавства у сфері культури, його гармонізація з основоположними нормами і принципами європейського і міжнародного права та приведення у відповідність нормативно-правової бази культурної сфери до міжнародних стандартів. Необхідною умовою є продовження зусиль щодо зміцнення співробітництва з Радою Європи з метою забезпечення повної відповідності українського законодавства та практики принципам і стандартам міжнародного законодавства, особливо тим стандартам, що гарантуються Європейською конвенцією з прав людини та практикою Страсбурзького суду.

Національне культурне законодавство є тим полем наукової і практичної діяльності, на якому можна запроваджувати найкращі моделі функціонування культурної політики, створені розвиненими країнами, міжнародною правовою наукою і практикою.

Використані джерела

Гриценко О. Культурна політика: концепції й досвід : [навч. посібник] / О. Гриценко; [ред. Довбня А.] - К.: Ін-т держ. упр. і самоврядування при Каб. Міністрів України, 1994. - 57, [2] с.

Дрожжина С.В. Культурна політика сучасної полікультурної України: соціально-філософський та правовий аспекти /С.В.Дрожжина; Донец. держ. ун-т економіки і торгівлі ім. М.Туган-Барановського. - Донецьк, 2005.

196, [1] с.: табл.

Конституція України/ [Верховна Рада України: [офіц. Вид.]. - К.: Парламентське вид-во, 2006. - 59 с. - (Серія "Закони України").

Культурна політика в Україні: аналіт. огляд. / [Гриценко О. А., Андрес Г.О., Булкіна І.С. та ін.]; за ред.

О.Гриценка; Укр. центр культур. дослідж. М-ва культури і туризму України. - К., 2007. - 1б0 с.: іл., табл. - (Книгозбірня державного управлінця).

Проблеми мистецької освіти: типологічні критерії та науково-методична розробка: [зб. наук. пр.] /Ін-т культурології Академії мистецтв України; [авт. кол.: О.І.Безгін (кер. авт. колект.), Г.Є.Бернадська, І.С.Кочарян,

О.І.Дацко, О.Ю.Успенська]. - К.: СпД Голосуй, 2008. - 400 с.

Філіна А.П. Державна культурна політика: [ навч. посіб.] / А.П.Філіна. - К.: ДАКККіМ, 2008. - 224 с.

Еигореап Programmer of Cultural Policy Reviews - Cultural Policy in Ukraine: Experts Report. - CDCULT (2007), Strasbourg, 9-11 May, 2007.