Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

Свіркін Д.О.
аспірат Класичного приватного університету

Анотація

У статті розглянуто концепцію судово- правової реформи в Україні проаналізовано забезпечення її практичної реалізації, конкретні прийняті нормативно-правові акти щодо на проведення судової реформи в Україні, а також визначено проблемні питання та основні заходи, спрямовані на забезпечення їх вирішення.

Ключові слова

Влада, судово-правова реформа, нормативно-правовий акт, адміністративно- правова система.

Аннотация

В статье рассмотрена концепция судебно-правовой реформы в Украине, проанализировано обеспечение ее практической реализации, приняты конкретные нормативно-правовые акты касательно проведения судебной реформы в Украине, а также определены проблемные вопросы и основные меры, направленные на обеспечение их решения.

Ключевые слова

Власть, судебно-правовая реформа, нормативно-правовой акт, административноправовая система.

Annotation

The article reveals the concept of judicial reform in Ukraine, the ensuring of its implementation is also analyzed. In addition, the concrete adopted legal acts which aim at the execution of the judicial reform in Ukraine are analyzed in detail in the article, but also the issues as well as the main measures which aim at their solution are identified.

Key words

Power, judicial and legal reform, legal act, legal and administrative system.

І. Вступ

З моменту проголошення незалежної держави перед Україною постали завдання створення власної адміністративно- правової системи, яка б відповідала задекларованим молодою державою принципам. З ліквідацією соціалістичної системи та переходом до демократичних перетворень змінився й підхід до принципів побудови держави. Основним завданням проведення державної реформи судової влади стала реалізація демократичних ідей правосуддя, які вироблені світовою практикою і наукою, будівництво чіткої вертикалі судів та ліквідація несудових органів, які мали відповідні функції, а також визначення конкретного механізму взаємовідносин суб’єктів судових спорів. Зазначені питання детально розглядалися в працях таких учених, як В. Авер’янов, Р. Куйбіда, І. Куліушко, Д. Лук’янець, Ю. Педь- ко, В. Стефаник, Г. Ткач, О. Юлдашев.

II.    Постановка завдання

Метою статті є проведення детального аналізу практичної реалізації реформи судової влади в Україні, а також визначення проблемних питань та основних заходів, спрямованих на забезпечення їх вирішення.

III.   Результати

Концепцією судово-правової реформи в Україні, яку схвалено Постановою Верховної Ради України від 28.04.1992 р., вказано фактори, що обумовили необхідність її проведення. Серед цих факторів можна визначити як основні: необхідність реального забезпечення прав і свобод громадян, затвердження верховенства закону; криза всієї системи юстиції та чинного на той час законодавства, зокрема криза судової системи [7].

Судово-правова реформа має привести судову систему, а також усі галузі права у відповідність із соціально-економічними та політичними змінами, що відбулись та продовжують відбуватись у суспільстві.

В цей же період почала створюватися й Концепція адміністративної реформи в Україні [6], ключове місце у правовому забезпеченні якої посідає адміністративне право. На сучасному етапі розвитку суспільства метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині мають бути гарантовані реальне додержання й охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення.

На перших етапах правове забезпечення адміністративної реформи в частині розбудови адміністративної юстиції планувалося спрямувати на прийняття ряду кодифікованих законів України, зокрема Адміністративно-процедурного (процедурального) кодексу України, яким би покращувалося законодавче регулювання механізму позасудового захисту прав і свобод громадян, що порушуються органами виконавчої влади та їх посадо-

вими особами; Адміністративно- процесуального кодексу України та ін.

Наукова та політична думка пішла дещо іншим шляхом і на цей час з усього задекларованого Концепцією адміністративної реформи прийнято Кодекс адміністративного судочинства України (КАСУ) [4], яким визначаються повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, регулюються порядок звернення до адміністративних судів та порядок здійснення адміністративного судочинства.

В цілому процес впровадження судової реформи виявився довготривалим і досить болісним, не завжди послідовним та залежним від політичної кон’юнктури, він триває в Україні практично з початку набуття нею незалежності і не завершений остаточно до цього часу.

З моменту запровадження судової реформи пройшло близько сімнадцяти років, чи виконано її завдання, зокрема в контексті розбудови адміністративної юстиції?

Слід визнати, що завдання виконані не в повному обсязі.

Статтею 6 Конституції України та ст. 1 Закону України “Про судоустрій” задекларовано, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України [1; 5].

Таким чином, перша вимога щодо незалежності судових органів від впливу законодавчої та, що особливо нас цікавить у контексті вдосконалення адміністративної юстиції, - виконавчої влади нормативно закріплена в Основному законі держави - Конституції України та спеціальною нормою в іншому Законі.

Друге завдання стосовно реалізації демократичних ідей правосуддя, які вироблені світовою практикою і наукою, реалізоване частково - при розробці нового українського законодавства було запозичено досвід розвинутих демократій сучасності, іноді навіть пряме запозичення норм права, але не завжди чужорідні правові формули можуть органічно пристосуватися до вітчизняного законодавства, зокрема, в континентальній (нормативній за принципом) правовій системі, на наш погляд, дещо чужорідними виглядають елементи прецедентного права.

Концепцією судово-правової реформи [7] в Україні передбачалося формування судової гілки влади як системи незалежних судів, які в порядку, визначеному законом, здійснюють правосуддя. При цьому суди мають владні повноваження для відновлення порушеного права і справедливості. Судова влада здійснюється тільки судом і на

основі закону. Всі органи, які виконували судові функції, мали бути скасовані. Ці положення пізніше в удосконаленому вигляді знайшли закріплення в Конституції України (статті 124-125) [1].

Конституцією України передбачено створення системи судів за принципами терито- ріальності і спеціалізації.

Реалізація саме цього завдання судово- правової реформи виявилося найбільш суперечливим та непослідовним.

Відповідно до Концепції судово-правової реформи запроваджено адміністративне судочинство, метою якого є розгляд спорів між громадянином і органами державного управління.

На рівні району передбачалося ввести посади адміністративних суддів, які організаційно увійшли б до складу районних (міських) чи міжрайонних судів. В обласних судах передбачалося створити судові колегії в адміністративних справах як суди першої та апеляційної інстанцій. У Верховному Суді України планувалося запровадити дію колегії в адміністративних справах як суд апеляційної та касаційної інстанцій. У ході судової реформи суди в адміністративних справах мають виділятися в окрему систему [7].

Після закріплення Конституцією України 1996 р. [1] універсального правила на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, створення вертикалі адміністративних судів вбачалось доволі швидким. Але для запо- чаткування створення системи адміністративних судів знадобилось майже десять років.

Причини гальмування цього процесу, на перший погляд, здаються дивними і незрозумілими. Всім відома різноманітність позицій на шляху розвитку адміністративної юстиції: від твердження в 1920-1950 рр., що інститут адміністративної юстиції є далеким радянському праву, до еволюційної позиції в 1990-ті рр. - щодо необхідності відокремлення юрисдикційного контролю за законністю державного управління від цивільного судочинства і важливості створення адміністративних судів.

І тому напад деяких політиків і навіть фахівців у галузі права на вистраждані часом адміністративні суди, як зазначає О. Пасе- нюк [8], на перших двох етапах функціонування судової системи України (19921996 рр.) та (1992-2001 рр.), упродовж судової реформи і навіть зараз, під час уже майже чотирирічної практики їх фактичного існування можна розцінити лише як намагання законсервувати нову і відродити стару судову систему, а також властиву тоталіта

рному суспільству ідеологію панування держави над людиною.

Ця ідеологія вже не відповідає визначеній у ст. 3 Конституції України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною, згідно з якою, “утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави” та основним завданням системи адміністративних судів, які запроваджено в Україні” [8].

Перехідний період характеризується концептуальною суперечністю: з одного боку, намагання запровадити адміністративне судочинство, з іншого - вдосконалення та спрощення порядку судового захисту громадян у порядку цивільного процесу. Йдеться про ЦПК України 1963 р. [2], а саме главу 31-А.

Законом України від 31.10.1995 р., глава 31-А була викладена в новій редакції, а у 2003 р. було змінено й назву глави, і відтоді вона мала найменування: “Скарги на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб”.

Якщо на перших двох етапах функціонування судової системи України відбувалися становлення й розвиток судової влади, то на третьому етапі (з 2002 р.) спостерігається фактична реалізація можливостей судової влади щодо забезпечення принципів дієвості верховенства права, правової держави та захисту прав і свобод людини й громадянина.

Законом України “Про судоустрій”, що прийнятий у 2002 р., створено нову систему судів в Україні [5]. Відповідно до зазначеного Закону, судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства.

Таким чином, вперше в Українській державі створено систему спеціалізованих адміністративних судів, яка має уже майже чотирирічну практику. На сьогодні система адміністративних судів вже не є дискусійним питанням, хоча це й не означає, що всі проблеми вирішено, всі труднощі подолано.

Серед основних проблем можна виділити те, що не вистачає теоретичних і прикладних розробок стосовно механізму діяльності адміністративної юстиції, не приділяється достатня увага питанням підготовки кадрів для спеціалізованих адміністративних судів, організації полісистемного судового механізму, в якому адміністративна юстиція має посісти провідне місце в контексті захисту прав людини.

Найбільш близьким за завданнями, предметом, процедурою адміністративному судочинству є судочинство цивільне, із якого саме в Україні і розвинулося адміністратив

не судочинство. Близьким, але не тотожним.

Основні відмінності цивільного судочинства від адміністративного полягають, не в останню чергу, и в тому, що в цивільному судочинстві результат вирішення справи багато в чому залежить від ініціативи сторін, а в адміністративному - ще додатково має місце активна поведінка суду у використанні передбачених законом можливостей для захисту прав, свобод чи інтересів особи.

Розрізняються цивільний та адміністративний процес й за завданням: завданням цивільного (в тому числі господарського) судочинства є надання державою фактично послуги щодо вирішення приватноправових спорів сторонам, які самостійно не можуть їх залагодити, а завданням адміністративного судочинства є захист прав, інтересів та свобод особи у публічно-правових відносинах від порушень з боку публічної адміністрації.

Серед багатьох важливих новел, що містяться у КАСУ [4] можна виділити одну принципову: вперше чітко на законодавчому рівні закріплено принцип, відповідно до якого, при вирішенні справ за Кодексом адміністративного судочинства суди мають застосовувати практику Європейського суду з прав людини (ч. 2 ст. 8 КАСУ).

Щодо процесуальних принципів в адміністративній юстиції діє передусім принцип офіційності (об’єктивного з’ясування всіх обставин справи). Суд офіційно досліджує обставини справи і не зобов’язаний обмежуватися доводами чи заявами сторін й стежити за тим, щоб вони доповнювали чи спростовували свої фактичні доводи та наводили необхідні докази. Наступний процесуальний принцип - це принцип концепції, за яким необхідно намагатися вирішити спір по можливості за один усний розгляд. Принцип диспозитивності - вільне розпорядження сторін предметом позову, тобто провадження у цілому. Принцип диспозитивності передбачає, що суд не починає діяти сам, а тільки за заявою однієї зі сторін і не має права виходити за межі вимог позивача.

Аналізуючи Кодекс адміністративного судочинства України [4] і Цивільні процесуальні кодекси України 1963 [2] та 2004 [3] рр. щодо ситуації оскарження рішень органів виконавчої влади, цікаво розглянути, що саме змінилося у цих правовідносинах.

Згідно з ч. 2 ст. 99 КАСУ [4], для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для порівняння варто зауважити, що у ст. 248⁵ ЦПК 1963 р. [2] зазначено, що таку

скаргу може бути подано в суд у двомісячний строк, обчислюваний з дня, коли особі стало відомо або їй повинно було стати відомо і про порушення її прав, свобод чи законних інтересів; у місячний строк з дня одержання особою письмової відповіді про відмову у задоволенні скарги органом, службовою особою вищого рівня щодо того органу, посадової, службової особи, які постановили рішення чи здійснили дії або допустили бездіяльність, або з дня закінчення місячного строку після подання скарги, якщо особою не було одержано на неї письмової відповіді. Скарга розглядається у десятиденний строк на відкритому судовому засіданні за участю заявника (громадянина, який подав скаргу) і службової особи, представника органу державної влади, рішення, дії або бездіяльність яких оскаржуються.

Стаття 171 КАСУ [4] передбачає певні особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій. Особливості щодо провадження у справах стосвно оскарження нормативно-правових актів є новелою в українському законодавстві і не мають аналогії у цивільному судочинстві.

Здійснивши порівняння КАСУ [4] та ЦПК 1963 [2] та 2004 [3] рр.. слід визнати, що норми адміністративного судочинства значно більш пристосовані для захисту прав громадян у відносинах з виконавчою владою, що є суттєвим кроком на шляху вдосконалення судових механізмів.

Таким чином, третє та четверте завдання судово-правової реформи можна вважати також в основному, але не остаточно виконаними, та такими що залишають простір для вдосконалення судової системи з урахуванням одного з основних критеріїв успіху - пріоритету захисту інтересів людини.

Водночас ані в Законі України “Про судоустрій” (ст. 22) [5], ані в КАСУ (ст. 18) [4], на нашу думку, чітко не визначено предметну підсудність адміністративних справ, що теоретично надає можливість місцевим загальним судам як адміністративним судам та окружним адміністративним судам сперечатися щодо підсудності, наприклад, у випадках, де відповідачів більше одного і вони є різними за статусом суб’єктами владних повноважень.

Посилання у ч. 5 ст. 18 КАСУ [4] на вибір суду позивачем є певним прийомом законодавця і не повною мірою захищає інтереси громадян.

У цілому запровадження адміністративної юстиції та зокрема прийняття КАСУ [4] надає громадянам можливості частіше звертатися до суду за захистом своїх прав у відносинах з органами влади, процесуально полегшує можливість довести свою правоту у суді.

Одночасно перепонами на цьому шляху залишаються недостатня правова обізнаність громадян, не завжди доступна (фінансово та з інших підстав) кваліфікована правова допомога, зруйнована довіра громадян до суду як до надзвичайно корумпованої гілки влади. Також не можливо вважати задовільною ситуацію, коли немає чіткого визначення критеріїв щодо того, за нормами якого саме судочинства має розглядатися та чи інша справа, що , в свою чергу, породжує поширену на цей час практику ухилення судів від розгляду окремих справ.

IV.    Висновки

Таким чином, слід зазначити, що не всі завдання судової реформи, зокрема, щодо максимального наближення судів до населення, чіткого визначення компетенції різних ланок судової системи, гарантій прав громадян на розгляд їх справ компетентними, незалежними і неупередженими судами виконані в повному обсязі.

Підсумовуючи хронологію судово-правової реформи коротко нагадаємо ключові моменти, окреслені Головою Вищого Адміністративного Суду України О. Пасенюком у 2005 р. [8]:

”- концепція судово-правової реформи 1992 року задекларувала створення адміністративних судів;

- Конституція України 1996 року (статті 55, 124) закріпила функцію судового контролю у формі адміністративної юстиції як невід’ємну складову судової влади поряд з іншим основним елементом - правосуддям;

- концепція адміністративної реформи (1998 рік) обґрунтувала роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади;

- малою судовою реформою (2001 рік) та прийняттям Закону України “Про судоустрій України” (2002 рік) на законодавчому рівні було визначено: в Україні, яка повинна бути демократичною правовою державою, буде адміністративна юстиція, яка повинна бути арбітром конфліктів між громадянином і державними органами, гарантією рівності прав громадянина і держави”.

Для держави і суспільства важливо, щоб законодавець інтенсивно наповнював правовими нормами зміст конституційних положень, які встановлюють, що всі правовідносини, які виникають у державі, підпадають під юрисдикцію судів і кожному гарантується право на оскарження в суді будь-яких актів

влади (статті 55 та 124 Конституції України

[1]). Коли забезпечені процесуальні гарантії доступності правосуддя для громадянина, це є відповіддю на запитання: “А чи є суд?” В інших умовах немає сенсу в його існуванні, тоді і судовий захист втрачає реальну цінність. Спроможність судів контролювати законність актів, дій органів виконавчої влади є умовою реалізації в державі “права людини на суд”.

Суспільство очікує від законодавця розроблення як складової внутрішньої політики науково обґрунтованої правової політики. Настав час визначити зрозумілу кожній людині правову ідеологію, за якою мають розроблятися пріоритети у законодавстві, в якому знайшлося б місце новим підходам в організації правосуддя.

Інститут адміністративної юстиції в силу короткого терміну свого існування ще не запрацював на повну потужність, до того ж перепонами на цьому шляху є матеріально- технічні, організаційні та нормативні проблеми (недостатня забезпеченість приміщеннями для відправлення правосуддя, відсутність потрібної кількості кваліфікованого суддівського корпусу, недосконале та дещо суперечливе законодавство, правова необізнаність громадян і тощо).

На регіональному рівні забезпечувати реалізацію державної політики щодо вирішення зазначених питань доцільно з урахуванням потреб відповідного регіону та можливостей місцевих бюджетів.

Наприклад, у Запорізькій області прийнята спеціальна обласна програма сприяння діяльності судів, яка ставить за мету забезпечення судів приміщеннями, які пристосовані для відправлення правосуддя.

В Запорізькій області також діє програма правової освіти населення, в її рамках проводяться семінари, круглі столи, виїзні засідання (по районах) з актуальних правових питань для населення із залученням науковців та практиків.

Для надання безоплатної правової допомоги незахищеним верствам населення щодо консультацій, складання позовних заяв та інших процесуальних документів можна рекомендувати органам влади разом з вищими навчальними закладами залучати до роботи студентів-правознавців останніх курсів у рамках проходження ними навчальної практики.

За підсумками вісімнадцятирічного впровадження судової реформи можна зазначити, що в частині розбудови адміністративної юстиції реформа відбулася і її основними досягненнями слід вважати нормативне закріплення незалежності судових органів, запозичення досвіду розвинутих держав при розробці законодавства, створення і початок функціонування системи адміністратив

них судів, прийняття Кодексу адміністративного судочинства України.

Разом з тим невирішеними або вирішеними не повною мірою залишилися питання щодо нестачі теоретичних і прикладних розробок стосовно механізмів діяльності адміністративної юстиції, підготовки високопро- фесійних кадрів для спеціалізованих адміністративних судів, вдосконалення законодавства з урахуванням напрацьованої судової практики.

У зв’язку із вищезазначеним перед усіма трьома гілками державної влади - законодавчою, судовою та виконавчою - та перед органами влади на місцях постають такі завдання:

- послідовне системне продовження судової реформи;

- чітке розмежування повноважень між судами щодо предметної підсудності;

- забезпечення доступності судового захисту для громадян (територіально, фінансово, нормативно);

- правова освіта населення;

- формування кваліфікованого суддівського корпусу; запровадження належної відповідальності суддів за неправосудні рішення.

Література

1. Конституція України : прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28.06.1996 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //www.rada.gov.ua.

2. Цивільний процесуальний кодекс України : введено в дію з 01.01.1964 р. Законом Української РСР від 18.07.1963 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //www.rada.gov.ua.

3. Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 р. № 1618-IV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.rada.gov.ua.

4. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-ІѴ. - Х. : Одіссей, 2007. - 159 с.

5. Закон України “Про судоустрій” від 22.02.2002    р. № 697-V [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada. gov.ua.

6. Концепція адміністративної реформи: розроблена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи; впроваджена Указом Президента України від 22.06.1998 р. № 810/98 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua.

7. Постанова Верховної Ради України “Концепція судово-правової реформи” від 28.04.1992 р. [Електронний ресурс]. -   Режим доступу: http://www.rada.gov.ua.

8. Пасенюк О. Становлення адміністративної юстиції в Україні та адміністративне право / О. Пасенюк // Право України. - 2005.   - № 7. - С. 8.