Науковий вісник України | Наукові статті та публікації

Ліпинський В.В.
аспірант Класичного приватного університету

Анотація

У статті досліджено проблемні питання провадження у справах про порушення норм і правил пожежної безпеки. Розкрито особливості адміністративного провадження по зазначених справах, його стадії, окреслено шляхи підвищення ефективності діяльності компетентних державних органів та сформульовано пропозиції щодо вдосконалення адміністративного законодавства в досліджуваній сфері.

Ключові слова

Провадження, стадії, адміністративне правопорушення, пожежна безпека, адміністративна відповідальність, державний пожежний нагляд.

Annotation

In the article the problem questions of realization in cases about violation of norms and rules of fire safety are investigated. The features of administrative realization on the noted businesses, its stages are exposed, the ways of increase of efficiency of activity of competent public organs are outlined and suggestions in relation to perfection of administrative legislation in the investigated sphere are formulated.

Key words

Realization, stages, administrative crime, fire safety, administrative responsibility, state fire supervision.

І. Вступ

Здійснений аналіз чинного законодавства та адміністративної практики в сфері забезпечення пожежної безпеки засвідчив, що окремі його норми не повною мірою відповідають вимогам часу та потребують негайних змін. Статистичні дані переконливо свідчать, що подібний стан речей призводить до зростання порушень правил пожежної безпеки громадянами та посадовими особами, загибелі людей та значних матеріальних втрат. У зв’язку із цим об’єктивно виникає потреба щодо вдосконалення правової бази протидії цьому суспільно небезпечному явищу. Зважаючи на ці дані, неважко дійти висновку, що сьогодні проблема вдосконалення провадження у справах про порушення норм і правил пожежної безпеки є актуальною, адже йдеться про національні інтереси нашої країни .

У юридичній літературі питанням адміністративної відповідальності та адміністра-

тивного стягнення присвячена значна кількість наукових праць таких учених, як В.Б. Аве- р’янов, О.В. Альохін, О.М. Бандурка, О.К. Безсмертний, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Е.В. Додін, М.І. Єропкін, В.В. Зуй, Р.А. Калюжний, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваль, О.М. Якуба та ін. Питаннями притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері забезпечення пожежної безпеки в різні часи займалися І.Г. Куц, В.Д. Люблін, М.В. Удод та ін.

II.  Постановка завдання

Мета статті - дослідити проблемні питання провадження у справах про порушення норм і правил пожежної безпеки та розробити рекомендації щодо вдосконалення адміністративного законодавства в цій сфері.

III. Результати

Особливість адміністративного провадження у справах про порушення норм і правил пожежної безпеки полягає в тому, що вони розміщені в різних главах: статті 77, 77-1 у главі 7 КУпАП, ст. 120 у главі 10 КУпАП, ст. 175 у главі 14 КУпАП, ст. 188-8 у главі 15 КУпАП. Тому вважаємо за доцільно зробити відповідні правопорушення в окрему главу “Адміністративні правопорушення у сфері пожежної безпеки”.

Стаття 245 КУпАП передбачає, що завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності із законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин і умов, які сприяють скоєнню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі дотримання законів, укріплення законності.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення в галузі пожежної безпеки здійснюється шляхом застосування звичайної та спрощеної форми. Наприклад, порушення вимог пожежної безпеки в лісах (ст. 77 КУпАП) здійснюється шляхом спрощеного провадження, а порушення правил пожежної безпеки на залізничному, морському, річковому і повітряному транспорті (ст. 120 КУпАП) - звичайного провадження. Звичайне провадження детально регламентовано чинним законодавством і передбачає складання протоколу. Також це провадження визначає зміст, запобіжні заходи і порядок їх застосування; права та обов’язки учасників провадження; порядок розгляду справ; факти, обставини, що є доказами [8, с. 140]. Спрощене провадження застосовується щодо невеликої кількості правопорушень, прямо передбачених ст. 258 КУ- пАП, і характеризується мінімумом процесуальних дій та їх оперативністю. Протокол про правопорушення не складається, посадова особа, що виявила правопорушення, приймає і виконує рішення про накладення стягнення.

Як і будь-яке інше провадження, провадження у справах про адміністративні правопорушення має стадійний характер. Багато науковців підкреслюють важливість стадій провадження. Ю.П. Битяк, В.В. Богуць- кий та В.М. Гаращук зазначають, що процесуальні стадії є важливими органічними елементами, які характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому [3, с. 192]. Вчені-ад- міністративісти В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко у своїх працях пропонують визначення процесуальної стадії саме як провадження у справах про адміністративні правопорушення, підкреслюючи, що діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення розвивається у часі як послідовний ряд пов’язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації прав та взаємних обов’язків. Увесь процес складається з кількох фаз розвитку, що замінюють одна одну. Їх прийнято називати стадіями [7, с. 301].

Стадіям провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері пожежної безпеки притаманні такі ознаки: по- перше, стадії здійснюються послідовно, утворюючи своєрідний ланцюг дій; по-друге, розташування стадій у цьому ланцюгу має не випадковий характер. Їх послідовність логічно визначена. Наприклад, оскарження постанови по справі не може передувати стадії винесення рішення по справі. По- третє, здійснення тієї чи іншої стадії у провадженні визначається адміністративно- процесуальними нормами.

У провадженні у справах про адміністративні правопорушення можна виокремити декілька стадій: порушення справи і попереднє адміністративне розслідування; розгляд справи; ухвалення рішення у справі; оскарження або опротестування рішення у справі; виконання ухваленої у справі постанови.

Але в юридичній літературі зустрічаються й інші погляди на кількість стадій цього виду адміністративного провадження. Так, наприклад, деякі автори виділяють у ньому сім стадій, а саме: порушення справи; збір і вивчення потрібної інформації; попереднє вивчення матеріалів справи; вибір норм права, що підлягають застосуванню; розгляд справи органами, які правомірні ухвалювати рішення; розгляд скарг і ухвалення кінцевого рішення; виконання рішення щодо справи. При цьому вони вважають, що в такому виді провадження збір, вивчення потрібної інформації та попереднє вивчення матеріалів справи відноситься до однієї стадії, а саме, до стадії “з’ясування фактичних обставин” [9, с. 280].

Відомий учений-адміністративіст В.Б. Авер’я- нов виділяє чотири стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення, зокрема: порушення справи про адміністративне правопорушення; розгляд справи про адміністративне правопорушення та ухвалення рішення; оскарження та опротес- тування постанови у справі про адміністративне правопорушення; виконання рішення, застосування адміністративного стягнення [1, с. 519].

Під час дослідження юридичної літератури ми з’ясували, що серед науковців немає однозначного погляду з приводу кількості стадій адміністративного процесу. Проте ми погоджуємося з думкою В.К. Колпакова про те, що відмінності у поглядах на стадії адміністративного процесу не мають принципового характеру. Їх можна збільшувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними тощо. Принципово важливим тут є таке: стадії мають повно і точно відображати саму процедуру провадження, ті окремі дії або операції, які здійснюються в процесі реалізації адміністративно-правових норм [6, с. 333].

Кожне адміністративно-процесуальне провадження складається з процесуальних стадій. Найпоширенішим поглядом у юридичній літературі є поділ адміністративного процесу на такі стадії, як: адміністративне розслідування, порушення справи, розгляд справи і винесення постанови, перегляд постанови та виконання постанови. Необхідно підкреслити важливість останньої стадії, оскільки за її відсутності все провадження у справі втрачає сенс та стає простою формальністю.

Щодо стадій провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері пожежної безпеки, то ми підтримуємо концепцію тих науковців, які пропонують такі стадії: адміністративне розслідування; порушення справи; розгляд справи і винесення постанови; перегляд постанови; виконання постанови.

Законодавством досить повно врегульовано порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення, встановлено процесуальні повноваження адміністративно- юрисдикційних органів, а також осіб, які бе- руть участь у провадженні, підвідомчість справ, терміни та місце їх розгляду.

Підставами, які визначають провідну роль стадії розгляду справ у провадженні, є здійснення в її межах об’єктивного розв’язання справ, по суті, на основі застосування відповідних норм матеріального права та ухвалення державно-владних правозасто- совних актів [2, с. 147].

Розглянувши зміст процесуальних норм КУпАП, можна назвати три етапи, які охоплює стадія розгляду справи: 1) підготовка справи до розгляду і заслуховування;

2)   заслуховування справи; 3) ухвалення рішення та винесення постанови.

На етапі підготовки справи до розгляду орган (посадова особа) зобов’язаний вирішити такі питання: 1) чи належить до його компетенції розгляд цієї справи; 2) чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду;

4)   чи витребувані необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

Для розгляду справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення пожежної безпеки передбачено ряд правил. Це, насамперед, встановлення місця і термінів її розгляду. Отже, згідно з ч. 1 ст. 276 КУпАП, справи про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення пожежної безпеки розглядаються за місцем їх вчинення.

Однією з особливостей вказаних справ є терміни їх розгляду. Термін в адміністративному правопорушенні - це періоди або моменти часу, призначені для вчинення процесуальних дій. Кожна з дій має строковий характер, що пояснюється вимогами швидкості руху справ [5, с. 167].

Відповідно до ч. 1 ст. 277 КУпАП, загальний термін для розгляду компетентним органом справ про адміністративні правопорушення становить п’ятнадцять днів.

Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. За відсутності цієї особи справа може бути розглянута лише у випадках, коли є дані про своєчасне її повідомлення про місце і час розгляду справи, і якщо від нього не поступило клопотання про відкладення розгляду справи.

У процесі розгляду справи, відповідно до ст. 280 КУпАП, уповноважена особа має з’ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи дійсно особа винна в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують його відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з’ясовуються інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Вина особи, що звинувачується у вчиненні адміністративного правопорушення, має бути доведена повністю і всебічно, будь-які сумніви тлумачаться на користь особи, що притягується до адміністративної відповідальності.

Важливо також з’ясувати обставини, що обтяжують або пом’якшують відповідальність. Відповідно до ст. 34 КУпАП, обставинами, що пом’якшують відповідальність за адміністративне правопорушення, визнаються: щире розкаяння винного; відвернення винним шкідливих наслідків правопорушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди; вчинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання або при збігу тяжких особистих чи сімейних обставин; учинення правопорушення неповнолітнім; учинення правопорушення вагітною жінкою або жінкою, яка має дитину віком до одного року.

Перелік зазначених обставин не може вважитися вичерпним, оскільки законодавець встановив, що орган (посадова особа), який вирішує справу про адміністративне правопорушення, може визнати пом’якшувальними й ті обставини, що не містяться в аналізованій статті.

Це правило не стосується обставин, що обтяжують відповідальність, їх перелік є вичерпним і будь-які інші, крім тих, які зазначені у ст. 35 КУпАП, орган (посадова особа) не можуть визнати як обтяжувальні.

До обставин, що обтяжують відповідальність, відносяться: продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її; повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин; втягнення неповнолітнього в правопорушення; вчинення правопорушення групою осіб; учинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин; учинення правопорушення в стані сп’яніння.

Останню обставину орган чи посадова особа, яка накладає адміністративне стягнення, залежно від характеру адміністративного правопорушення, може не визнати як обтяжувальну.

Проведений нами аналіз діяльності органів державного пожежного нагляду показує, що найчастіше часто як пом’якшувальні обставини зазначаються: щире розкаяння винного, вчинення правопорушення неповнолітнім. Як обтяжувальні обставини вказуються такі: повторне протягом року учинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, або особою, яка раніше учинила злочин; вчинення правопорушення групою осіб.

За результатами заслуховування виноситься одна з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів впливу, передбачених ст. 24-1 КУпАП; 3) про закриття справи.

Постанова про закриття справи виноситься при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд громадської організації, трудового колективу або передачі її прокурору, органу досудового слідства чи дізнання, а також у випадках, передбачених ст. 247 КУпАП.

Перелік видів постанов, зазначених у ст. 284 КУпАП, є вичерпним, і винесення інших їх видів не допускається. Постанова про накладення адміністративного стягнення є актом, у якому встановлюється вина особи, що притягується, і зазначається конкретний захід адміністративного стягнення.

Постанова про застосування заходів впливу, передбачених ст. 24-1 КУпАП, виноситься щодо осіб, які вчинили адміністративне правопорушення у віці від 16 до 18 років, якщо орган адміністративної юрисдикції прийде до висновку, що виправлення правопорушника можливе без застосування до нього більш суворого адміністративного стягнення.

Стадія перегляду є факультативною, тобто необов’язковою, але при цьому вона досить повно та чітко врегульована чинним законодавством. Для об’єктивності необхідно зазначити, що на практиці досить невелика кількість справ розглядається у порядку контролю, але сам факт існування можливості перегляду справи дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

Відповідна стадія є важливою гарантією законності та обґрунтованості застосування адміністративних стягнень. Під переглядом розуміють розгляд справ органами, на які покладено контроль за законністю постанов. Ця стадія передбачена в усіх юрисдикційних провадженнях (процесах) [2, с. 167].

Перегляд - це новий розгляд справи суб’єктом, який наділений правом скасувати, змінювати або призупиняти раніше прийнятий акт без змін [2, с. 172]. Перегляд потрібно відрізняти від повторного перегляду справи, яка повернена на додатковий розгляд. У першому випадку діє постанова щодо справи, законність та обґрунтованість якої перевіряється. У другому випадку стара постанова скасована і щодо справи потрібно прийняти нову постанову.

Ми вже підкреслювали, що стадія перегляду є факультативною, необов’язковою. Лише невелика кількість справ переглядається, але сам факт існування такої можливості має велике превентивне значення.

Гарантією дотримання законності є також право вищих органів, незалежно від наявності скарги, протесту (подання) прокурора, скасувати або змінювати постанову. Таким правом наділений голова вищого суду. Справу розглядає перша інстанція, а переглядає друга. При перегляді діє таке правило: друга інстанція не має права посилити стягнення.

Процесуальними підставами перегляду адміністративних справ, які посягають на сферу обігу наркотичних засобів чи психотропних речовин, можуть бути: скарга особи, відносно якої винесена постанова; протест (подання) прокурора; рішення голови вищого суду.

Виконання постанов є завершальною стадією провадження у справах про адміністративні правопорушення. Її мета полягає в реалізації адміністративного стягнення, призначеного правопорушнику. У процесі виконання постанови правопорушник піддається реальним несприятливим наслідкам особистого, морального чи матеріального характеру.

Законодавець чітко визначає процедуру накладення на винну особу адміністративного стягнення і регламентує порядок виконання постанови.

За виконання постанови несуть відповідальність різні органи. При цьому вони виконують такі види діяльності: щодо звернення постанови до виконання і фактичного її виконання. Першу з них, відповідно до ст. 299 КУпАП, виконують юрисдикційні органи, тобто ті, що виносять постанову про накладення стягнення. Другу, відповідно до ст. 308 КУпАП, виконують спеціально уповноважені органи (відділи державної виконавчої служби) у порядку, встановленому законодавством. Ці види діяльності створюють єдину стадію виконання постанови, але за різними етапами.

За певними категоріям справ один і той самий орган (посадова особа) виносить постанову, яку він уповноважений привести до виконання.

У статті 303 КУпАП зазначено, що не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. Цей термін починає спливати з дня, який є наступним після дня винесення постанови. До нього не включаються терміни, на які виконання постанови зупиняється у зв’язку з відстрочкою, а також розглядом скарги або протесту.

Стаття 301 КУпАП передбачає відстрочку виконання постанови, якою накладено адміністративне стягнення у виді адміністративного арешту, виправних робіт або штрафу. Дати відстрочку до одного місяця має право той орган (посадова особа), який виніс постанову. Підставою для її надання можуть бути обставини, наявність яких робить неможливим негайне її виконання.

Відповідно до ст. 299 КУпАП, постанова підлягає виконанню з моменту її ухвалення. На відміну від вироків та рішень суду, які за загальним правилом набувають законної сили та підлягають виконанню тільки після закінчення строку на апеляційне оскарження, постанови про накладення адміністративних стягнень набувають чинності негайно.

Безпосереднє виконання постанов покладено на спеціальні уповноважені органи держави. Законодавством урегульовано порядок виконання кожного виду адміністративних стягнень. Оскільки єдиним основним видом адміністративного стягнення, передбаченим за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, є штраф, слід докладніше розглянути порядок виконання саме цього виду адміністративного впливу.

Штраф має бути сплачений порушником у добровільному порядку, але якщо в установлені терміни порушник не сплатив визначеного постановою розміру штрафу, до примусового виконання долучається відповідний відділ державної виконавчої служби, в який спрямовується постанова. Виконуючи постанови про накладення адміністративного стягнення у виді штрафу, державна виконавча служба керується у своїй діяльності положеннями Закону України “Про виконавче провадження” [10].

Відповідно до Закону України “Про державну виконавчу службу” [11], примусове виконання рішень здійснюють державні виконавці районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів державної виконавчої служби. Державний виконавець зобов’язаний вжити заходів щодо примусового виконання рішень, неупере- джено, вчасно та повно здійснювати виконавчі дії. Для реалізації цих завдань законодавством установлено перелік прав та обов’язків, якими наділений державний виконавець при здійсненні покладених на нього функцій.

Необхідно зазначити, що державний виконавець наділений правом накладення штрафу за невиконання боржником свого обов’язку. Так, у разі невиконання в установлений державним виконавцем термін без поважних причин рішення державний виконавець ухвалює постанову про накладення штрафу на боржника (фізичну особу) в розмірі від двох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [4, с. 211].

IV.  Висновки

Проаналізувавши провадження про порушення норм і правил пожежної безпеки, можна зробити такі висновки.

Провадження у справах про порушення норм і правил пожежної безпеки, які підвідомчі органам державного пожежного нагляду, є комплексом взаємопов’язаних і вза- ємообумовлених процесуальних дій, спрямованих на своєчасне, всебічне та об’єктивне виявлення обставин кожної справи, вирішення його відповідно до законодавства, забезпечення виконання винесеної постанови, а також встановлення причин і умов, що сприяють здійсненню адміністративних правопорушень, попередження правопорушень, виховання громадян у дусі додержання законів, укріплення законності, що здійснюється спеціально уповноваженими посадовими особами органів державного пожежного нагляду з метою виконання завдань щодо охорони норм і правил пожежної безпеки. Таким чином, відзначимо, що адміністративний процес і адміністративне провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері пожежної безпеки співвідносяться між собою як загальне і часткове, як ціле і частина від цілого. Між ними існують нерозривні взаємозумовлювальні і системоутворювальні зв’язки та відносини.

Практична діяльність органів (посадових осіб), наділених повноваженнями щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності за порушення норм і правил пожежної безпеки та розгляду відповідних справ, потребує більш чіткого дотримання процесуальних норм. Непоодинокими є випадки складання одного протоколу про адміністративне правопорушення за наявності кількох правопорушень або кількох правопорушників. Досить часто в одному слуханні розглядаються декілька адміністративних справ та ведеться один протокол засідання. Така ситуація не сприяє індивідуалізації відповідальності, негативно відбивається на принципах усебічності та повноти розгляду справи. Виправлення цього становища здебільшого залежить від вищих органів, які мають право застосовувати засоби впливу щодо підпорядкованих їм органів (посадових осіб), які, розглядаючи адміністративну справу, допустили зазначені порушення.

Література

Адміністративне право України: Академічний курс : підручник : у 2 т. / [за заг. ред. В.Б. Авер’янов (голова)]. - К. : Юридична думка, 2004. - Т. 1: Загальна частина. - 584 с.

Бандурка О.М. Адміністративний процес : підручник для вищ. навч. закл. /О.М. Бандурка, М.М. Тищенко. - К. : Літера ЛТД, 2002. - 288 с.

Битяк Ю. Адміністративне право України : підручник для юрид. вузів і фак. / Ю. Битяк, В. Богуцький, В. Паращук. - Х. : Право, 2001. - 528 с.

Законодавство України про адміністративну відповідальність фізичних осіб / упоряд. М.І. Хавронюк. - К. : Атіка, 2002. 288 с.

Коваль Л.В. Адміністративне право : курс лекцій / Л.В. Коваль. - К. : Вентурі, 1996. - 280 с.

Колпаков В.К. Адміністративне право України : підручник / В.К. Колпаков. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

Колпаков В. Адміністративне право України : підручник для юрид. вузів і фак. / В. Колпаков, О. Кузьменко. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

Колпаков В. Адміністративне право: теоретична частина : навч.-практ. посіб. /В. Колпаков, В. Сущенко, В. Столбовий. - К. : НАВСУ, 2000. - 152 с.

Коренев А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. - М., 1978. - 330 с.

Про виконавче провадження : Закон України від 21.04.1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 24. - Ст. 207.

Про державну виконавчу службу : Закон України від 24.03.1998 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 36 - Ст. 243.